[50], а также дальнейшему обмену опытом и примерами хорошей практики между государствами. Этот процесс должен помочь развитию всеобъемлющих, последовательных[51] и согласующихся с правами человека мер, направленных на решение этой многоаспектной проблемы.
Ингибьерг Сольрун Гисладоттир, Директор Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека
1. Введение
Определение и содержание понятия «иностранные боевики-террористы» (ИБТ) вызывают споры, однако в последние годы этот термин принято использовать в отношении лиц, совершающих поездки из своих стран в другие государства для участия в террористических актах или их поддержки, в том числе в контексте вооруженных конфликтов (особенно в Ираке и Сирии)[52].
При том, что поездки и возвращение ИБТ – не новый феномен, новыми являются динамика нынешних «волн» передвижения ИБТ и масштаб и характер реагирования на это явление на национальном и международном уровне. Происходят заметные изменения в нормативной, практической и политической сферах в международном, региональном и национальном масштабе. Признание передвижения ИБТ в качестве угрозы международному миру и безопасности, закрепленное, в частности, в Резолюции совета безопасности ООН (СБ ООН) 2178 (2014) во исполнение обязательных требований Главы VII Устава ООН, возлагает на государства широкие обязанности по принятию всех необходимых и осуществимых мер для борьбы с этим явлением. В последующих международных инициативах – например, в Резолюции СБ ООН 2396 (2017) – была вновь подтверждена характеристика ИБТ, и в частности, их возвращения, как серьезной угрозы миру и безопасности. Помимо этого, в данной резолюции были расширены обязанности государств по реагированию на проявления этой угрозы.
Резолюция СБ ООН 2178 (2014) требует от государств предотвращать и пресекать передвижение ИБТ, привлекать этих лиц к ответственности и принимать меры по их реабилитации и реинтеграции.
При этом подчеркивается важность «устранения всех основополагающих факторов, в том числе путем предотвращения радикализации до уровня, порождающего терроризм, пресечения вербовки, затруднения поездок иностранных боевиков-террористов, противодействия насильственному экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, недопущения подстрекательства к совершению террористических актов, мотивированных экстремизмом и нетерпимостью, поощрения политической и религиозной терпимости, экономического развития и социальной сплоченности и интеграции, прекращения и урегулирования вооруженных конфликтов и содействия реинтеграции и восстановлению…»[53]. Резолюция СБ ООН 2396 (2017) призывает к дополнительным действиям в области обеспечения безопасности границ и обмена информацией, а также судебных мер и сотрудничества в судебной сфере, стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции.
В некоторых областях меры, к которым призывает СБ ООН с 2014 года, на практике принимались избирательно (например, в отношении реабилитации и реинтеграции ИБТ). С другой стороны, одной из характеристик реагирования государств на вызовы, исходящие от ИБТ, стал все более расширительный подход к использованию мер уголовного и административного преследования, который может привести к серьезным последствиям для широкого спектра прав человека, включая право на свободу, право на справедливое судебное разбирательство, свободу передвижения, свободу выражения мнения и другие права.
Как и другие меры реагирования на проявления терроризма, Резолюции 2178 (2014) и 2396 (2017) подвергаются критике за то, что они устанавливают для государств обязанности по принятию масштабных мер, но при этом не содержат четкого определения их цели[54]. Тот факт, что эти далеко идущие меры направлены на расширительно интерпретируемую или расплывчато определяемую проблему, а также значительное воздействие, которое эти меры могут оказать на тех, против кого они направлены напрямую или кого они затрагивают косвенным образом, вызывает серьезную обеспокоенность относительно соответствия данных мер и других контртеррористических усилий нормам основных прав человека и принципам верховенства права.
Государства обязаны предотвращать терроризм и противодействовать ему, в том числе актам террористического характера, совершаемым ИБТ, однако эти меры должны быть тщательно проработаны, с тем чтобы они не нарушали права человека и не подрывали глобальную систему прав человека и верховенства права в ходе борьбы с терроризмом. Несоблюдение норм ставит под угрозу не только легитимность, но и действенность контртеррористических усилий на национальном и международном уровне.
Содержание и цель настоящего документа
Данный документ был подготовлен в целях предоставления государствам рекомендаций в отношении политики и соответствующих аналитических материалов по важнейшим вопросам прав человека, которые государства должны принимать во внимание, осуществляя меры реагирования на угрозы, создаваемые ИБТ, в соответствии с принципами прав человека и верховенства права. После краткого обзора фактических обстоятельств, а также мер, принимаемых на международном и национальном уровне, в документе представлен целый ряд рекомендаций, которые касаются согласующегося с правами человека подхода к решению проблемы перемещения и возвращения ИБТ. Задачей настоящей публикации не является исчерпывающий анализ проявлений этой угрозы, мер реагирования со стороны государств или многочисленных вызовов для прав человека, возникающих в государствах-участниках ОБСЕ в процессе противодействия ИБТ. Целью издания также не является предложение простых способов решения сложной и многоплановой проблемы. Напротив, в рамках рекомендаций, опирающихся на необходимый анализ, в публикации предлагаются подходы, основанные на правах человека, соответствующие обязанностям и обязательствам государств и учитывающие те проблемы, которые возникают на практике. Авторы надеются, что в стремительно меняющейся обстановке данный документ послужит отправной точкой для дальнейшего обмена идеями и примерами хорошей практики из государств ОБСЕ и из других регионов по вопросам противодействия вызовам, связанным с ИБТ, при одновременном обеспечении потребностей в области безопасности и соблюдении стандартов в сфере прав человека. Настоящее издание дополняет руководящие документы, подготовленные другими международными субъектами[55].
Предлагаемые рекомендации и анализ основаны на результатах исследований, проведенных БДИПЧ, а также на советах и идеях, предложенных широким кругом лиц (представителями ОБСЕ, других международных организаций, неправительственных организаций и научных учреждений), имеющих признанные экспертные знания и опыт в вопросах прав человека и борьбы с терроризмом. Идеи экспертов были высказаны, в частности, в ходе совещания экспертов на тему «Осуществление законодательства и реализация политики в целях противодействия феномену иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедшего в Варшаве 25–26 апреля 2017 г., а также в рамках последующего заочного обсуждения настоящего документа с участниками совещания и другими заинтересованными сторонами в марте-апреле 2018 г.[56] Помимо этого, публикация опирается на более ранние исследования и мероприятия, проведенные БДИПЧ – включая семинар экспертов на тему «Феномен иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедший в марте 2015 г., а также справочный документ на ту же тему, подготовленный для Контртеррористической конференции ОБСЕ 2015 г.34 При подготовке окончательного варианта настоящего издания были использованы ценные замечания, прозвучавшие в ходе Контртеррористической конференции ОБСЕ, прошедшей в мае 2018 г. в Риме и посвященной новым вызовам, связанным с обратным потоком ИБТ, а также на организованном БДИПЧ специальном мероприятии на полях этой конференции[57].
2. Справочная информация: обзор динамики феномена ИБТ, возникающих вызовов и мер реагирования на них
Отправной точкой для множества аналитических работ о «феномене ИБТ» является фраза о том, что это во многих отношениях не новое явление. Присутствие иностранных боевиков – постоянная характеристика множества или даже большинства вооруженных конфликтов, международных и немеждународных,[58] на протяжении многих десятилетий[59]. Однако предметом сильного беспокойства для международного сообщества оно стало лишь в последние годы, когда началось передвижение ИБТ в Сирию и Ирак, а потом и все более широкое возвращение этих лиц в страны происхождения или предыдущего проживания или же дальнейшее их перемещение в третьи страны.
Понимание сути проблемы ИБТ – мотивов лиц, совершающих поездки в качестве ИБТ и возвращающихся обратно, и связанной с этим угрозы – является необходимой предпосылкой для разработки эффективных стратегий предупреждения данного явления и реагирования на него. Хотя подробное исследование этого феномена выходит за рамки задач настоящего документа, целесообразно привести ряд фактов справочного характера, взятых из расширяющегося корпуса аналитических и научных источников. На эту информацию должны опираться дискуссии об эффективных и адресных мерах правового и политического реагирования.
Иностранные боевики сегодня
Согласно имеющейся информации, приезжие ИБТ, ставшие активными участниками деятельности так называемого «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ), «Аль-Каиды» и связанных с ней групп в Ираке, Сирии и других странах (Афганистане, Йемене, Ливии, Пакистане и Сомали), прибыли примерно из 110 стран мира. Хотя любые подсчеты такого рода являются неточными, что отчасти объясняется нечеткостью определений, по некоторым данным, только в Ирак и Сирию к концу 2017 г. приехали более 40000 иностранных боевиков-террористов