[85].
Что касается возвращенцев, которые привлекают все большее внимание разработчиков политики, доклад КТУ ООН, датированный июлем 2017 г., указывает на аналогичные характеристики. В докладе отмечается, что «лишь немногие из выезжающих в Сирию делают это, имея намерение пройти подготовку с целью стать террористом в своей стране после возвращения»[86]. В числе многих факторов, мотивирующих ИБТ вернуться домой, называются утрата иллюзий (особенно для тех, кто был движим «преданностью идеалам»), и тяга к семье, в частности, к матерям[87]. Без сомнения, мотивирующими факторами также стали опасности и условия жизни, включая последовавший в итоге крах проекта ИГИЛ в Ираке.
Многообразие характеристик лиц, возвращающихся из зон конфликта, и их деятельности за границей делает невозможным формулирование общих выводов о мотивах их возвращения, их роли во время отсутствия (например, «боевики» или активные сторонники «Исламского государства») и их намерениях после возвращения[88]. Например, в отношении возвращенцев из Сирии было отмечено следующее: «Что касается возвращенцев, важно учитывать различия между ними в зависимости от того, чем именно они занимались в Сирии, с какими намерениями они уезжали туда и почему вернулись обратно»[89].
Понимание мотивов ИБТ исключительно важно для борьбы с причинами этого явления и его последствиями. Кроме того, при индивидуальном рассмотрении дел конкретных ИБТ и определении надлежащих мер реагирования важно помнить, что мотивы, даже продиктованные убеждениями в духе насильственного экстремизма, следует отличать от насильственных действий и анализировать конкретный умысел на нанесение ущерба.
Меры реагирования на наднациональном уровне: обязанности по предотвращению и пресечению угрозы ИБТ в системе международного права
Задача настоящего документа состоит в том, чтобы предоставить государствам рекомендации в отношении политики. Многие из рассматриваемых здесь мер были приняты государствами в качестве реакции на резолюции СБ ООН, в частности, на Резолюции 2170 (2014), 2178 (2014) и 2396 (2017), которые действуют на основании Главы VII Устава ООН и, таким образом предусматривают императивные обязанности для государств согласно международному праву.
Резолюцией СБ ООН 2178 (2014) была создана масштабная система обязанностей для государств, давшая импульс принятию последующих международных, региональных и национальных нормативно-правовых мер в рамках других систем. В частности, в соответствии с этой резолюцией государства должны предотвращать и пресекать вербовку, организацию, перевозку и экипировку ИБТ[90] и установить уголовную ответственность, преследовать в судебном порядке и назначать уголовные наказания за определенные деяния, в числе которых – совершение лицами поездок или попыток поездок в государство, которое не является их государством проживания или гражданства, для целей совершения, планирования, подготовки или участия в совершении террористических актов или для подготовки террористов или прохождения такой подготовки; умышленное предоставление или сбор средств – любыми методами, прямо или косвенно – для финансирования таких поездок; умышленная организация или «иная поддержка» – в том числе путем вербовки – таких поездок[91]. Резолюция также требует от государств предотвращать въезд ИБТ на свою территорию или их транзит через нее[92] и призывает государства сотрудничать, в том числе путем недопущения радикализации до уровня, порождающего терроризм; разработки и осуществления стратегий привлечения к ответственности, реабилитации и реинтеграции возвращающихся ИБТ[93]. Помимо этого, в резолюции содержится призыв к государствам принять ряд дополнительных мер для укрепления международного сотрудничества, в том числе в области обмена информацией в целях выявления ИБТ и противодействия насильственному экстремизму для целей предотвращения терроризма[94]. Резолюция 2178 (2014) также требует, чтобы «все иностранные боевики-террористы сложили оружие и прекратили все террористические акты и участие в вооруженных конфликтах»[95].
Бывший Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека весьма критически отзывался о Резолюции СБ ООН 2178 (2014), указывая, что она «вводит для всех государств-членов новые масштабные правовые обязанности, не делая никакой попытки определить или ограничить категории лиц, которые могут быть признаны «террористами» тем или иным государством» и что «такой подход означает колоссальный риск злоупотреблений, поскольку различные государства используют в своих интересах широкие, размытые или допускающие злоупотребления определения терроризма, часто руководствуясь явными политическими или репрессивными мотивами»[96]. Отсутствие определения терроризма в резолюциях СБ ООН и в международном праве в целом – хорошо известная проблема, и связанные с ней опасения многократно усиливаются по мере возникновения дополнительных вопросов, обусловленных неоднозначностью каждой из частей словосочетания «иностранные боевики-террористы» (подробнее см. ниже, в разделе 3.1).
В отношении Резолюции СБ ООН 2396 (2017) отмечается, что она идет намного дальше Резолюции 2178 по целому ряду вопросов. Она требует от государств «наращивать усилия в области пограничной безопасности, обмена информацией и уголовного правосудия способами, влекущими серьезные последствия для национальных систем правового регулирования», прав человека и верховенства права[97]. В частности, содержащийся в резолюции призыв к государствам-членам составлять «списки или базы данных» для контроля за лицами, подозреваемыми в принадлежности к ИБТ или в оказании содействия ИБТ, и обмениваться с другими государствами самой разной информацией о таких лицах, в том числе персональными биометрическими данными, требует пристального внимания к вопросу о защите прав человека сотрудничающими государствами[98]. Как и предыдущая резолюция, Резолюция 2396 (2017) подвергается критике за широту охвата и недостаток точности, поскольку в результате возрастает риск того, что «диктат Совета Безопасности может быть использован государствами для злонамеренного преследования несогласных»[99].
В этих условиях задача государств заключается в том, чтобы определить проблему и найти такой подход к ее решению, который позволил бы избежать этих недостатков. В данном контексте следует подчеркнуть, что в Резолюциях СБ ООН 2178 (2014) и 2396 (2017) прямо говорится (как в пунктах резолютивной части, так и в преамбуле), что любые меры, принимаемые государством во исполнение предусмотренных резолюцией обязанностей государств, всегда должны соответствовать международному праву прав человека, международному беженскому праву и международному гуманитарному праву. Продолжая линию Глобальной контртеррористической стратегии ООН 2006 г., Резолюция СБ ООН 2178 (2014) также указывает, что контртеррористические меры и защита прав человека дополняют друг друга, «подчеркивая, что эффективные контртеррористические меры и уважение прав человека, основных свобод и верховенства права дополняют и усиливают друг друга и являются важнейшей составной частью успешной контртеррористической деятельности, и отмечая важность уважения верховенства права для эффективного предупреждения терроризма и борьбы с ним»[100].
Обязанность уважать права человека в условиях борьбы с угрозами, которые представляют ИБТ, была подтверждена в ряде последующих деклараций и конвенций, включая Рижское совместное заявление Европейского Союза 2015 г., принятое после террористического акта в редакции журнала Charlie Hebdo в Париже[101], и Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, посвященный проблеме ИБТ[102].
Декларация Совета министров ОБСЕ о роли ОБСЕ в противодействии «феномену ИБТ» признает угрозу, которую могут создавать ИБТ, и предусматривает ряд конкретных обязательств по «решительному противодействию иностранным боевикам-террористам»[103]. Одновременно с этим государства-участники ОБСЕ обязуются «выполнять свои обязательства, принятые в рамках ОБСЕ, а также обязательства по международному праву, включая международное право прав человека, международное беженское право и международное гуманитарное право[104]. Это соответствует давней приверженности ОБСЕ поощрению и защите прав человека, являющейся стратегически важным компонентом всей контртеррористической деятельности Организации, и подразумевает не только борьбу с проявлениями терроризма, но и устранение условий, способствующих его распространению[105]. Следуя своей всеобъемлющей концепции безопасности, ОБСЕ рассматривает терроризм как многоаспектную угрозу, которая требует комплексных решений, обеспечивающих уважение прав человека и участие всех заинтересованных сторон[106].
Последствия мер реагирования государств для прав человека