В целях выполнения резолюции СБ ООН и последовавших за ними правовых документов по вопросам противодействия ИБТ государства по всему миру принял и продолжают принимать масштабные меры по противодействию потенциальным угрозам и вызовам, связанным с феноменом ИБТ. Среди таких мер – внесение изменений в законодательство, политику и практику, а также применение общего законодательства по борьбе с терроризмом и соответствующих практических мер с учетом обязательств, предусмотренных резолюциями СБ ООН по проблеме ИБТ и другими правовыми инструментами[107].
В новых законах была введена уголовная ответственность за вербовку, совершение поездок, предоставление финансовых средств, организацию поездок или содействие м, проведение и прохождение подготовки (в широком понимании, включая самоподготовку с использованием Интернета) и различные формы содействия, поддержки, подстрекательства, «оправдания» или «восхваления» таких правонарушений. Все более жесткие административные меры, применяемые в отношении ИБТ, включают лишение гражданства, депортацию, введение ограничений на поездки и запрет на въезд на определенные территории или транзитный проезд через них, а также изъятие проездных документов. В числе более регулярных действий – наблюдение, применение специальных методов расследования, сбор персональных данных конкретных лиц и обмен этой информацией, составление списков для контроля или баз данных и работа с ними, а также мониторинг, блокировка и регулирование работы веб-сайтов. Помимо этого, в ряде государств используются такие меры, как ограничение свободы (например, в форме домашнего ареста, ограничения зоны передвижения или распоряжения о надзоре), а также замораживание активов лиц, подозреваемых в причастности к деятельности ИБТ[108]. Сегодня государства уделяют все большее внимание сбору доказательств против возвращающихся ИБТ и судебному преследованию этих лиц.
Почти все эти меры реагирования на потенциальную угрозу, которую представляют ИБТ и возвращенцы, подразумевают существенное посягательство на целый ряд прав человека. В связи с этим любые подобные меры должны тщательно прорабатываться с точки зрения соблюдения соответствующих международно-правовых норм. То, что иногда называют «более мягки» подходом (по сравнению с ограничительными мерами, направленными на предотвращение поездок и вербовки ИБТ) – например, меры по предупреждению насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и по противодействию этим явлениям – в определенных обстоятельствах тоже вызывают серьезную обеспокоенность относительно их последствий для таких прав, как свобода мысли, совести, религии или убеждений, выражения мнения; право на неприкосновенность частной жизни и право на равенство[109].
В следующем разделе более подробно рассматриваются последствия для прав человека некоторых из мер реагирования, упомянутых выше, и предлагаются рекомендации и подкрепляющие их аналитические материалы по вопросам соблюдения прав человека при противодействии потенциальным угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ.
3. Рекомендации и анализ: противодействие феномену ИБТ и связанным с ним вызовам в контексте прав человека
3.1. Законы и стратегии в отношении ИБТ: рекомендации по содержанию и сфере действия и вопрос определения терминов
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– тщательно прорабатывать предусмотренные законодательством и политикой меры в отношении ИБТ, ограничивать сферу действия этих мер и обеспечивать, чтобы реагирование строилось вокруг поведения конкретных лиц и было четко определено законом;
– принять законодательные положения, основанные на определении терроризма в соответствии с подходом Резолюции Совета Безопасности ООН 1566 (2004), и ввести в правовую базу составы преступлений, отражающие деяния, которые подпадают под действие международных конвенций и протоколов, посвященных проблеме терроризма;
– избегать использования в законах, стратегиях и практике нечетких или неоднозначных терминов (таких, как «экстремизм»), которые могут толковаться произвольно, в отрыве от конкретных форм поведения с применением насилия или подстрекательства к насилию; обеспечить, чтобы процедура квалификации отдельных групп или отдельных лиц в качестве террористических субъектов соответствовала стандартам надлежащей правовой процедуры;
– различать «деятельность иностранных боевиков-террористов» и участие в вооруженных конфликтах в соответствии с международным гуманитарным правом (МГП), применять и толковать меры в отношении ИБТ в соответствии с более широкими правовыми нормами, включая МГП, и таким образом, который не подрывает эти правовые рамки;
– предоставлять надлежащие гарантии защиты для правомерной деятельности – такой, как правозащитная и гуманитарная работа (в том числе осуществляемая женскими группами и организациями) – и, в частности, не применять в отношении гуманитарной деятельности в зонах конфликта ограничения, направленные на противодействие ИБТ.
«Иностранный», «боевик», «террорист»?
Использование нечетких и неопределенных по своему охвату терминов ставит под удар основополагающий принцип законности и однозначности норм права. При том, что в связи с принципами nullum crimen sine lege (нет преступления без предусматривающего его закона) и nulla poena sine lege (нет наказания без закона)[110] действуют особенно строгие требования (данные принципы рассматриваются в разделе 3.3, посвященном вопросам уголовного законодательства), все ограничения прав – например, допустимые ограничения свободы выражения мнения, свободы объединений или неприкосновенности частной жизни – должны быть основаны на четких положениях закона.
Использование термина «иностранные боевики-террористы» вызывает многочисленные вопросы с точки зрения прав человека, и это побудило некоторые организации выступить с призывом к пересмотру подхода к определению этого термина, указывая на неустранимые риски, связанные со сферой охвата этого обозначения. Повод для споров и неоднозначных толкований дает каждый из компонентов этого термина:
Резолюция СБ ООН 2178 (2014) связывает термин «иностранный» с лицами, которые «отправляются в государство, не являющееся государством их проживания или гражданства». Тем не менее, этот термин оставляет значительное пространство для толкования. В соответствии с базовыми принципами международного права лица, имеющие двойное гражданство или значимые личные, социальные, культурные и семейные связи с государствами, формально не являющимися государством их гражданства или проживания, не должны рассматриваться в качестве «иностранцев» в этом контексте, если они совершают поездки в государства, с которыми имеют соответствующие связи[111].
Факт отсутствия согласованного на международном уровне определения терминов «террорист» и «терроризм» оставляет широкое пространство для разнообразных и далеко идущих толкований этих терминов национальными властями и увеличивает возможности для злоупотреблений при осуществлении Резолюции СБ ООН 2178[112]. Широкие и нечеткие определения терроризма неоднократно подвергались критике со стороны судов и других органов по правам человека как нарушающие принцип законности, а также различные права[113]. Когда речь заходит об ИБТ, опасения лица увеличиваются по причине добавления других смежных понятий, тоже отличающихся нечеткостью.
Обычно положения об «иностранных боевиках-террористах» касаются поездок с целью оказания поддержки «террористическим организациям» и группам; при этом вопрос о том, как и кто квалифицирует эти организации и группы таким образом, не рассматривается. Судя по всему, ситуация не ограничивается поездками с целью присоединиться или оказать поддержку группам, которые конкретным образом определены как «террористические» или внесены в соответствующие списки Организацией Объединенных Наций или такими региональными структурами, как Европейский союз. Вполне возможно, что сужение значения данного термина в соответствии с подобными решениями международных структур по крайней мере способствовало бы уменьшению пространства для злоупотреблений, хотя и не устранило бы его полностью, поскольку сами процедуры составления списков террористических организаций критиковались за их политизированность и произвольный характер[114]. Когда конкретные лица квалифицируются как ИБТ в соответствии с национальными списками террористических организаций, возникают аналогичные опасения, связанные с вопросом о том, как происходит присвоение такого статуса и какие гарантии защиты прав человека существуют в целях предотвращения злоупотреблений. В докладе Исполнительного директората Контртеррористического комитета ООН (ИДКТК ООН) по вопросу об ИБТ указана эта проблема и содержится призыв «использовать процедуры, обеспечивающие соответствие действий по внесению организаций в национальные списки террористов принципам прав человека»[115].
В отсутствие общепринятого международного определения терроризма крайне важно, чтобы определения, используемые национальными властями, были ясными и относились только к таким формам поведения, которые, по выражению Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, «носят подлинно террористический характер»[116]. Хотя в международном праве не существует единого согласованного определения, в Резолюции СБ ООН 1566, принятой в 2004 г., приводится ряд параметров, на которые государствам следует ориентироваться при разработке четких определений в рамках национальных законов и нормативно-правовых актов[117]. Опираясь на эти параметры, Специальный докладчик ООН рекомендует признавать преступлениями террористического характера только следующие деяния:
(1) деяния, совершенные с намерением причинить смерть или тяжкие телесные повреждения или захватить заложников;
(2) деяния, предпринимаемые с целью вызвать состояние ужаса, запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения;
(3) деяния, представляющие собой преступления по смыслу международных конвенций и протоколов, касающихся терроризма[118] (отнесение лиц к категории «ИБТ» тоже должно быть связано только с деяниями, соответствующими определению основных компонентов понятия «терроризм»).
Помимо этого, отнесение лиц к ИБТ должно быть основано на том, что именно эти лица совершили и намеревались совершить, а не на предполагаемом характере или обозначении группы или идеологии, которую они, как предполагается, поддерживали. Многие принятые на данный момент меры были направлены на предотвращение запрещенных поездок в определенные государства или предпринятых в целях поддержки конкретных групп, признанных террористическими, и на реагирование на такие поездки[119], хотя определение субъектов подобным образом несет в себе риск избирательного подхода и манипулирования. Проблема политизации, избирательности и отсутствия прозрачности в процессе квалификации групп или лиц в качестве «террористических» субъектов существует уже давно. Большое количество запрещенных «террористических» организаций и групп, признанных таковыми различными государствами по всему миру или внесенных в национальные и международные списки террористических организаций, означает, что сфера охвата и влияние мер, введенных после принятия Резолюции СБ ООН 1278 (2014), в предстоящие годы может существенно расшириться.
Хотя в положениях, касающихся ИБТ, говорится о «боевиках», под действие этих положений подпадают далеко не только лица, участвующие в боевых действиях[120]. На самом деле речь идет о лицах, выполняющих в ходе поездок за границу самые разные задачи в связи с самыми разнообразными группами, а также о более широком круге лиц, которые, как предполагается, оказывают поддержку или способствуют таким поездкам или же подстрекают к ним. В свете имеющихся фактов, которые говорят о том, что большое число лиц, подпадающих под действие законов и политики в отношении ИБТ, в действительности никак не участвовало в боевых действиях, использование данного термина следует признать является некорректным. Помимо этого, он указывает на намерение решить проблему участия в вооруженных конфликтах, а на деле относится и к гражданским лицам, не причастным к «непосредственному участию в боевых действиях» и, таким образом, пользующимся общей защитой согласно гуманитарному праву[121].
Последствия для применения международного гуманитарного права
В соответствии с вводными абзацами Резолюции СБ ООН 2178 (2014) и большинством других смежных резолюций государства должны толковать свои обязательства в отношении проблемы ИБТ согласно нормам международного гуманитарного права (МГП) и не должны ставить под угрозу осуществление или действие МГП. Одновременное использование в резолюции понятий «терроризм» и «вооруженный конфликт» вызывает серьезные вопросы с точки зрения верховенства права, и государства должны стремиться решить эти вопросы в процессе выполнения указанных резолюций.
Обозначение противоположной стороны вооруженного конфликта, в особенности такого, который не является международным, в качестве «террористов» имеет давнюю историю. При этом совершение актов терроризма в ситуации вооруженного конфликта необходимо отличать от простого участия в конфликте. Международный комитет красного Креста (МККК) и другие организации подчеркивают важность объяснения этого различия для сохранения надлежащего действия МГП. В то время как участие в немеждународном вооруженном конфликте может на практике повлечь за собой судебное преследование в соответствии с некоторыми (но не всеми) внутренними законами[122], МГП поддерживает проведение по окончании конфликта амнистии для лиц, участвовавших в конфликте, но не связанных с нарушением МГП, так как это способствует прекращению конфликта и поощряет соблюдение МГП[123]. Обязанность осуществлять судебное преследование ИБТ необходимо толковать с учетом этих принципов. Отнесение какого-либо лица к «иностранным боевикам-террористам» должно быть основано на его причастности к актам терроризма, которые могут составлять военные преступления согласно МГП[124].
Неоднозначность определения и сферы охвата понятия «иностранные боевики-террористы», используемого в резолюциях СБ ООН и связанных с ними инициативах государств означает необходимость принятия государствами трудных политических решений. Вопреки распространенному убеждению действие законов и стратегий, касающихся ИБТ, не ограничивается группами, упомянутыми в резолюциях СБ ООН (так называемое «Исламское государство», «Фронт Ан-Нусра» и группы, связанные с «АльКаидой»)[125], или даже, как отмечалось выше, другими группами, официально названными террористическими. Напротив, эти действия этих мер часто охватывают не только поездки в целях содействия делу терроризма, но и поездки в целях поддержки вооруженных групп, которые, возможно, сопротивляются терроризму и придерживаются норм МГП. Если речь идет о лицах, которые боролись против репрессивных режимов или против террористических организаций – например, против так называемого «Исламского государства» (то есть действовали в соответствии с официальной позицией и задачами некоторых из государств, осуществляющих преследование) – использование такого подхода вызывает ожесточенные споры и политическую дискуссию о соответствии подобных мер интересам общества и интересам правосудия[126]. При том, что такую практику никоим образом нельзя считать устоявшейся, непроведение различия между «участием в боевых действиях на стороне террористов» и участием в вооруженном конфликте при соблюдении МГП имеет негативные последствия для правовой определенности и предсказуемости, а также для соблюдения норм МГП.
На международном уровне важность проведения такого различия (между деятельностью ИБТ и участи ем в вооруженном конфликте при соблюдении МГП) отмечает Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников[127]. Эта же мысль отражена и в решении ряда государств-участников ОБСЕ предусмотреть в законах, касающихся проблемы ИБТ, или принять на практике надлежащие исключения в отношении действий, которые являются допустимыми согласно МГП[128].
Обеспечение гарантий защиты для правомерных действий и надлежащих гуманитарных исключений
Широта содержания и сферы охвата понятия, известного как «феномен ИБТ», привела к тому, что масштабные меры реагирования на него создали препятствия для целого ряда правомерных действий или даже привели к наказаниям за такие действия. Эта проблема не ограничивается ситуацией исключительно с ИБТ. Например, законы о борьбе с терроризмом, касающиеся вопроса о противодействии финансированию терроризма, оказанию «материальной поддержки» террористическим организациям[129] или «косвенному подстрекательству» к терроризму[130], в последние годы все чаще используются для борьбы с правозащитниками и гуманитарными организациями. При этом введение новых запретов, ограничений и составов преступления после принятия Резолюции СБ ООН 2178 (2014) значительно усугубило эту проблему[131].
Среди последствий, возникающих в результате осуществления мер по противодействию ИБТ (в частности, последствий для гуманитарных организаций), можно отметить ограничение возможности взаимодействовать с определенными группами и, таким образом, получать доступ к гражданскому населению некоторых районов; применение в отношении сотрудников гуманитарных организаций новых или усиленных ограничений на поездки, делающих их работу практически невозможной; активизация деятельности по сбору оперативных данных в затронутых регионах, что может подорвать отношения гуманитарных организаций с местными сообществами и организациями-партнерами. Для некоторых правительств «граница между общением с запрещенными группами в целях вербовки и общением с ними в целях гуманитарных переговоров оказывается слишком тонкой для отражения этого различия в контртеррористическом законодательстве, особенно в период повышенного внимания к вопросам национальной безопасности»[132].
Выражения особой обеспокоенности звучат в связи с вопросом о необходимости исключения из сферы действия таких мер сотрудников гуманитарных организаций, в том числе медицинского персонала, оказывающего помощь «боевикам», получивших ранения в ходе боевых действий. Защита таких сотрудников и их роль «являются фундаментальным элементом МГП […] с момента его кодификации 150 лет назад»[133]. Оказание тех или иных форм гуманитарной помощи, включая медицинскую, является защищенной деятельностью согласно МГП и не должно ставиться под удар.
Помимо этого, усиление правового и нормативного регулирования в связи с угрозами, создаваемыми ИБТ, может негативно влиять на готовность доноров предоставлять средства или готовность частных компаний (например, банков и других финансовых организаций) оказывать финансовые услуги и содействовать осуществлению финансовых транзакций в ситуации вооруженного конфликта. Например, эти субъекты могут отказывать выделять средства или оказывать финансовые услуги гуманитарным проектам, поддерживающим контакты с вооруженными группами или формированиями, которые могут официально рассматриваться определенными государствами как «террористические», или каким-либо другим организациям лишь потому, что они ведут деятельность на определенных территориях (например, в определенных районах Ирака и Сирии), которые находятся или ранее находились под контролем групп, занимавшихся вербовкой ИБТ. Хотя это касается не только законодательных мер и директивных решений в отношении ИБТ, усиление правового и нормативного регулирования и контроля в целях борьбы с финансированием терроризма может заметно сказаться и на возможности оказания гуманитарной помощи организациями по правам женщин и гендерному равенству из-за профиля этих организаций и среды, в которой они работают[134].
Лишь немногие государства предприняли попытки предусмотреть исключения для гуманитарной деятельности. Указанные выше исключения для тех действий, которые являются допустимыми согласно МГП, сохраняют свою актуальность и могут служить защитой для определенных видов правомерной деятельности, признанной в МГП[135]. Меры по противодействию ИБТ должны носить адресный характер: в противном случае они могут нанести ущерб гуманитарной сфере, а также подорвать уважение общества к гуманитарному действию и понимание им гуманитарных нужд. В связи с этим важно обеспечить, чтобы законы и практические меры в отношении ИБТ содержали четкие и ясные положения в части оказания гуманитарной помощи. Отсутствие ясности может привести к негативным последствиям для защиты прав человека и, в конечном счете, для усилий по борьбе с терроризмом. Таким образом, государства должны предусмотреть тщательно продуманные, узко сформулированные и действенные исключения, не допускающие неправомерных ограничений для тех, кто занимается подлинной гуманитарной и правозащитной деятельностью, и обеспечивающие им защиту в соответствии с обязательствами государств по международному праву прав человека и международному гуманитарному праву.
3.2. Общие рекомендации, касающиеся применения правозащитных норм
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует обеспечить, чтобы национальные законы, стратегии и практические меры, направленные на противодействие угрозе, исходящей от ИБТ, осуществлялись в полном соответствии с международным правом, включая стандарты международного права прав человека и международного гуманитарного права.
В частности, государствам следует сделать следующее:
– улучшить свое понимание проблем, связанных с феноменом ИБТ, а также его движущих сил, причин и способствующих ему факторов, включая конкретные факторы, ведущие к участию женщин и девочек в деятельности ИБТ; разрабатывать адресные, действенные и основанные на фактических данных меры в соответствии со своей обязанностью предотвращать потенциальные угрозы, создаваемые ИБТ, и противодействовать этим угрозам; принять и осуществлять всеобъемлющий и комплексный подход к предотвращению деятельности, судебному преследованию, реабилитации и реинтеграции ИБТ, и заново отрегулировать баланс между мерами подавления, менее принудительными альтернативами и профилактикой, по возможности оказывая предпочтение последней;
признавать и защищать весь спектр прав человека, включая гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права, которые могут быть затронуты мерами реагирования на феномен ИБТ, и уделять внимание как прямому, так и косвенному воздействию этих мер;
– применять законодательные меры и стратегии, касающиеся ИБТ, в соответствии с основополагающими принципами и гарантиями защиты прав человека, включая принципы законности, необходимости, соразмерности, равенства и недискриминации;
– учитывать контекст, индивидуальные особенности конкретных случаев и характер поставленных под угрозу прав, с тем чтобы обеспечить индивидуальное и адресное применение практических и политических мер, направленных на противодействие ИБТ, и таким образом не допустить произвольных и неправомерных ограничений прав человека;
– обеспечить, чтобы меры в отношении ИБТ ни при каких обстоятельствах не приводили к нарушениям абсолютных прав и чтобы были соблюдены основополагающие гарантии защиты верховенства права;
– гарантировать доступ к эффективным средствам правовой защиты и, при необходимости, к надлежащим механизмам возмещения ущерба для лиц, чьи права могли быть затронуты законодательными мерами и стратегиями по противодействию ИБТ.
Обязанность государств принимать все необходимые и осуществимые меры по эффективному противодействию угрозам, связанным с ИБТ, которая предусмотрена в резолюциях СБ ООН, обязательных для выполнения согласно Главе VII Устава ООН (см. выше), отражена и в самом праве прав человека. Позитивное обязательство государств защищать в пределах своей юрисдикции всех лиц от террористических нападений и от различных деяний таких организаций, как ИГИЛ, требует, чтобы государства принимали все практически возможные меры по предотвращению террористических актов и борьбе с ними[136]. Вместе с тем эти действия должны осуществляться в соответствии с нормами верховенства права, предусматривающими, помимо прочего, соблюдение международного права прав человека, международного гуманитарного права и международного беженского права. Необходимость использования подхода, обеспечивающего соблюдение международного права прав человека и международного гуманитарного права, четко отражена в резолюциях СБ ООН, Глобальной контртеррористической стратегии ООН, обязательствах ОБСЕ и других региональных инициативах, как было упомянуто выше.
Важность комплексного подхода к выполнению обязанностей по предотвращению и пресечению терроризма, в том числе деятельности ИБТ, все шире признается на национальном и международном уровне. Как было отмечено в ежегодном докладе Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников за 2015 год, этот подход должен быть «глобальным, целостным, многоаспектным и стратегическим»[137]. Основными компонентами такого подхода являются предотвращение, судебное преследование, реабилитация и реинтеграция, как это определено в Резолюции СБ ООН 2178 (2014) и обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ. Реабилитация рассматривается как «важный элемент прагматического и рационального реагирования на феномен иностранных боевиков [и] основа для долгосрочного подхода к обеспечению безопасности», особенно в свете недостатков и ограничений мер принуждения, которые будут рассмотрены ниже[138].
Однако, несмотря на положения резолюций и деклараций, на практике по-прежнему больше используются репрессивные и карательные меры, чем профилактические и реабилитационные. В докладе Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников, как и в ряде других документов, содержится призыв к государствам принимать меры реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, таким образом, чтобы обеспечить баланс карательных и профилактических мер, одновременно создавая возможности для реабилитации возвращенцев. В этой связи Рабочая группа приводит примеры развивающейся передовой практики в области реабилитации и интеграции[139].
Практическая осуществимость реабилитации и реинтеграции многих ИБТ подтверждается данными проведенных исследований, кратко изложенными выше, в разделе 2. С учетом этого разработка стратегий эффективной профилактики, реабилитации и интеграции заслуживает более тщательного рассмотрения и большего внимания в рамках реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ[140].
Права человека, которым наносится ущерб
Наиболее очевидным образом меры реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ, оказывают негативное воздействие на гражданские и политические права, и часто именно этому вопросу уделяется основное внимание[141]. Однако государствам следует признать тот факт, что стратегии противодействия ИБТ приводят к негативным последствиям для широкого диапазона гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, и следует стремиться решить проблемы, возникающие в отношении всех таких прав. Государства должны уделять необходимое внимание прямому и косвенному воздействию принимаемых мер как на права тех, кто является их непосредственным адресатом, так и на права тех, кого эти меры тоже могут затронуть (права родственников, социальных групп и населения в целом). Следует тщательно проанализировать долгосрочный эффект, который эти меры оказывают на конкретных людей, на жизнь общества, семей и общин, а также на пользование правами человека в других контекстах.
Широкий диапазон последствий для прав человека обусловлен масштабом мер, которые должны принимать государства – в частности, выполняя требования СБ ООН – в целях борьбы с вызовами, создаваемыми передвижением ИБТ. Например, меры по предотвращению поездок или возвращения этих лиц очевидным образом влияют на осуществление права на свободу передвижения и права возвращаться в свою страну; при этом под удар попадают как те, против кого данные меры непосредственно направлены, так и лица, связанные с ними – например, родственники. Вместе с тем такие меры могут затрагивать и право на неприкосновенность частной жизни, и последствия этого могут выходить далеко за пределы контекста, связанного с ИБТ, – в результате усиления и расширения наблюдения, обмена информацией и ее сохранения[142]. Изменения, направленные на обеспечение судебного преследования за правонарушения, совершенные ИБТ, негативно влияют на стандарты справедливого судебного разбирательства, а практика высылки или отказа во въезде в страну может сказаться на ряде прав человека, в том числе с точки зрения запрета на выдачу и существования реальной угрозы применения пыток и других видов жестокого обращения, а также других серьезных нарушений прав человека в других государствах. Усилия по пресечению вербовки ИБТ и оказанию воздействия на среду, в которой действуют вербовщики – например, принятие слишком широких по своему смыслу и нечетко сформулированных законов о подстрекательстве и «экстремизме» (см. разделы 3.3 и 3.5) – могут серьезно затронуть свободу выражения мнения, свободу мысли, совести, религии или убеждений и тем самым пагубно сказаться на качестве самой демократии. Последствия для ряда экономических и социальных прав, включая возможность работать или получать образование, могут быть прямым или косвенным результатом мер по противодействию ИБТ и могут серьезно затрагивать конкретных лиц и всех их родственников[143]. Влияние мер по борьбе с терроризмом (мер общего характера и мер непосредственно в отношении ИБТ) на право на равенство и свободу от дискриминации также становится все более распространенным явлением, но при этом часто остается без должного внимания (см. раздел 3.6).
Связь между правами человека и мерами по противодействию угрозам и вызовам, которые представляют ИБТ, имеет и другое измерение. Взаимозависимость прав человека и вопросов безопасности, а также острая необходимость противодействовать нарушениям, несправедливости, неравенству и другим «благоприятным условиям для распространения терроризма», широко отражены в международных инициативах последнего десятилетия, в том числе в Глобальной контртеррористической стратегии ООН и деятельности ОБСЕ[144]. Однако необходимость использования комплексного подхода, отмеченная выше, и необходимость противодействовать «благоприятным условиям» для распространения терроризма и, в частности, феномена ИБТ, в целях реализации эффективных и долгосрочных мер не всегда отражается в практических действиях или проводимой политике. Государства должны использовать такой подход, в рамках которого признаются и решаются проблемы в области прав человека (в том числе проблема дискриминации в социальной и экономической сфере как фактор, способствующий активности ИБТ), а меры, направленные на противодействие феномену ИБТ, не приводят к разрастанию проблемы.
Применение правозащитных норм
Хорошо известно, что система прав человека учитывает необходимость эффективного противодействия угрозам безопасности, включая угрозы, которые представляют ИБТ. Здесь возможны разные пути: отступления от некоторых обязанностей в области прав человека в чрезвычайных ситуациях, допустимые ограничения неабсолютных прав, применение стандартов прав человека в рамках применения международного гуманитарного права в ситуации вооруженного конфликта. Однако в отношении подходов, предполагающих общий баланс интересов безопасности и интересов прав человека (о чем заявляется в ходе множества контртеррористических мер и мер по противодействию ИБТ), необходима осторожность. При том, что такой баланс действительно отражен в правовой базе, любые меры, затрагивающие права человека, должны быть обоснованы указанием на допустимые основания, предусмотренные соответствующими стандартами в области прав человека, и должны отвечать строгим требованиям, изложенным в международном праве, в том числе следующим: – Никакие обстоятельства не могут оправдать нарушение абсолютных прав. Меры, нарушающие абсолютные права, недопустимы ни при каких обстоятельствах. Такие права включают норму о том, что никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления по причине какого-либо действия или бездействия, которое на момент его совершения не являлось уголовно наказуемым деянием («нет наказания без закона»), презумпцию невиновности и другие основополагающие аспекты права на справедливое судебное разбирательство, а также ключевые аспекты права на свободу, права иметь или принимать религию или убеждения, пава беспрепятственно придерживаться своих мнений и права на равенство и свободу от дискриминации; запрет пыток и других видов жестокого обращения.
– Чрезвычайные меры должны носить характер исключения, быть ограниченными по времени своего действия и отвечать строгим критериям, установленным международным правом прав человека. Государства могут отступать от своих обязанностей, предусмотренных международными нормами в области прав человека, только в условиях «чрезвычайной ситуации, угрожающей существованию государства»[145]. Например, влияние ИБТ в Сирии следует отличать от их воздействия на европейские государства, где высок порог условий для признания ситуации «угрожающей существованию государства». Меры, принимаемые в чрезвычайной ситуации, должны быть строго ограничены необходимостью, существующей в конкретных обстоятельствах, и никогда не должны применяться дискриминационным образом[146]. Помимо этого, продолжительность чрезвычайных ситуаций может различаться, но такие ситуации по определению являются временными и исключительными. Чрезвычайные меры, вызванные подобной ситуацией, тоже должны быть временными и подлежать пересмотру. Таким образом, эти меры не должны использоваться в качестве предлога для внесения изменений в общее законодательство, которые могут предусматривать постоянное отступление от обязанностей в области прав человека[147].
Ограничения тех прав, отступление от которых в принципе допустимо, должны быть предусмотрены законом, являться необходимыми, соразмерными и недискриминационными. Права, на которые положения о противодействии ИБТ влияют наиболее явным образом, в большинстве случаев относятся к категории прав, которые могут подлежать ограничениям (например, право на неприкосновенность частной жизни, свободу выражения мнения, свободу объединений или право открыто исповедовать свою религию), при условии, что эти ограничения отвечают строгим критериям и применяются в соответствии с ними. Такие меры должны быть предусмотрены законом, не должны выходить за пределы необходимого, должны применяться в минимальном объеме, насколько это возможно, и быть соразмерными законной цели. Необходимо уделить особое внимание недопущению абстрактных формулировок о балансе прав человека и противодействия угрозам в области безопасности. Ограничения прав должны быть оправданы необходимостью и соразмерностью конкретных мер и должны быть основаны на оценке конкретных рисков, связанных с индивидуальным случаем и его контекстом.
Адресный и индивидуальный подход. Нормы права прав человека требуют адресного подхода и не приемлют «универсальные», подходящие для всех случаев решения. Автоматическое применение законов и политических мер может не только быть менее действенным и эффективным, но и не отвечать требованиям права прав человека, предусматривающим использование индивидуальных подходов к оценке рисков и анализу необходимости и соразмерности конкретных предлагаемых мер. Для того чтобы эти требования эффективно выполнялись, необходимо улучшить понимание рассматриваемого феномена, его причин и факторов, способствующих его возникновению, а также обеспечить тщательный анализ особенностей каждого конкретного случаи и его контекста. Именно такой подход является широко признанным, о чем упоминалось выше[148]. Как уже говорилось, необходимость этого подхода подтверждается исследованиями многообразных характеристик ИБТ и целого ряда «притягивающих» и «выталкивающих» факторов. Анализ личных, социальных, идеологических, религиозных и гендерных аспектов, а также фактора психического здоровья говорит о том, что меры реагирования должны опираться на более точное понимание особенностей каждого конкретного случаи и его контекста и должны учитывать все эти особенности.
Нарушители должны привлекаться к ответственности, а пострадавшие – иметь доступ к соответствующим средствам правовой защиты. Обеспечение права жертв на средство правовой защиты и привлечение к ответственности виновных в нарушениях – важный компонент любого подхода к противодействию угрозам со стороны ИБТ, основанного на принципе верховенства права. Наличие средств правовой защиты для лиц, заявляющих о нарушении их прав, а также полное и действенное возмещение ущерба тем, чьи права были нарушены, являются необходимым условием извлечения уроков из ошибок и коррекции законных мер реагирования для будущего применения (см. также раздел 3.9).
3.9. Меры в рамках уголовного законодательства:состав преступления, принципы, процедуры и наказания
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– признать, в соответствии с фундаментальными принципами верховенства права, решающую роль уголовного законодательства в борьбе с терроризмом и угрозами, создаваемыми ИБТ, а также контрпродуктивность методов, заключающих в себе превышение полномочий и выходящих за пределы системы уголовного правосудия, основанной на принципе верховенства права и имеющей установленные правовые процедуры и гарантии защиты;
– обеспечить, чтобы привлечение к уголовной ответственности основывалось не на одной только связи с террористическими группами или выражении мнений относительно деятельности таких групп, а на умышленных деяниях, предпринятых в целях содействия актам терроризма, подстрекательства или побуждения к ним, как это определено в соответствии с международным правом прав человека;
– обеспечить, чтобы уголовное законодательство применялось лишь в качестве крайней меры, в соответствии с принципом сдержанности при использовании уголовного права и с интересами правосудия, в целях уголовного преследования подлинно террористической деятельности при одновременном недопущении превышения полномочий со стороны правоохранительных органов;
– неукоснительно соблюдать принцип справедливости судопроизводства и презумпцию невиновности в соответствии с международными стандартами справедливого судебного разбирательства;
– расширять межгосударственное сотрудничество по вопросам судебного преследования за акты терроризма при одновременном соблюдении международных стандартов в области прав человека; при обмене информацией и доказательствами в целях справедливого преследования за преступные действия необходимо делать следующее:
– обеспечить гарантии неиспользования в национальном судопроизводстве и в иных целях информации, которая могла быть получена в других государствах незаконными методами, в частности, с использованием пыток или других видов жестокого обращения;
– принимать надлежащие меры для того, чтобы информация, переданная другим странам, не использовалась в этих странах в нарушение международных стандартов в области прав человека;
– при назначении наказания за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, соблюдать принцип соразмерности наказания и преступления и учитывать степень виновности конкретного лица, выразившуюся в его действиях и преступном умысле; гарантировать неизменно гуманное и достойное обращение с находящимися под стражей подозреваемыми или осужденными за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, в любое время и с надлежащим учетом особых рисков и потребностей находящихся под стражей ИБТ женского пола.
Уголовное законодательство играет важнейшую роль в привлечении к ответственности за действия, умышленно способствующие, в той или иной форме, актам терроризма. В принципе, законодательство может служить отправной точкой для реагирования на преступления, связанные с деятельностью ИБТ, в соответствии с принципом верховенства права. В тех случаях, когда ИБТ совершили преступления за рубежом, уголовное законодательство может обеспечить привлечение их к ответственности. Помимо этого, уголовное судопроизводство в целом представляет собой более справедливый механизм, который могут использовать подозреваемые ИБТ для ответа на предъявленные им обвинения, – по сравнению с административными и исполнительными мерами, которые могут приводить к таким же серьезным последствиям с точки зрения соблюдения прав и карательного воздействия (см. раздел 3.4). Однако справедливость, законность и эффективность уголовной процедуры зависят от наличия правовой базы, основанной на принципе верховенства права и соответствующей фундаментальным принципам уголовного права и международного права прав человека, которые в рассматриваемом контексте часто находятся под угрозой.
В своих усилиях по борьбе с терроризмом государства во все большей степени стремятся превентивно использовать уголовное законодательство путем установления уголовной ответственности за действия, предшествующие совершению акта терроризма (то есть за действия по подготовке теракта и действия, рассматриваемые как поддержка или содействие терроризму – например, финансирование, оказание материальной поддержки, прямое или косвенное подстрекательство к терроризму). Разработка специальных законов, непосредственно касающихся проблемы ИБТ, и практика уголовного преследования этих лиц – еще один шаг в заданном направлении. Сегодня существует множество законов, предусматривающих уголовную ответственность за поездки или попытки совершения поездок, которые рассматриваются как подготовка к совершению террористического преступления, а также за организацию или содействие поездке другого лица. В результате этого уголовными преступлениями в регионе ОБСЕ и за пределами признаются самые разные подготовительные действия, а также различные формы организации или поддержки таких действий; финансирование, соучастие или выражение поддержки лицам, причастным к подобным действиям.
Превентивная роль уголовного законодательства сама по себе не является чем-то новым и не представляет проблемы. Например, общепризнанным является тот факт, что незавершенные преступления (покушение на преступление, прямое и публичное подстрекательство, некоторые подготовительные действия, вступление в сговор или организация сообщества с целью совершения преступления) могут оправдывать ранее вмешательство посредством использования уголовного законодательства до совершения акта терроризма. Однако у превентивного применения уголовного законодательства есть и свои пределы, закрепленные в базовых принципах уголовного права и права прав человека (рассматриваются ниже). Расширение уголовного законодательства, а также изменения в принципах, процедурах и наказаниях вызывают вопросы относительно расширения возможностей для нарушений прав человека, а также действенности таких изменений в контексте предупреждения терроризма.
Принцип законности: ясные и точные определения правонарушений
Требования законности и определенности в отношении уголовного законодательства (nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege) закреплены в статье 15 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) и в других международноправовых актах[149]. Отсутствие обратной силы, определенность, точность и предсказуемость – все это необходимые аспекты права и фундаментальные требования в рамках принципа верховенства права[150]. Принцип lex certa требует, чтобы все, кто находится под юрисдикцией данного государства, могли понять установленные законом ограничения и действовать сообразно с ними. Международные договоры в области прав человека напрямую запрещают отступление от правила, согласно которому никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления за действие, которое не являлось преступлением в момент его совершения (нет наказания без закона)[151]. Более того, это правило следует толковать «таким образом, чтобы обеспечить наличие эффективных гарантий защиты от произвольного обвинения, осуждения и наказания[152]. Еще одним аспектом этого принципа является требование о том, чтобы уголовное законодательство исполнялось неукоснительно и толковалось ограничительным образом; при этом закон не должен толковаться по аналогии, а любую неоднозначность следует толковать в пользу обвиняемого[153].
Законодательство об уголовной ответственности за деятельность ИБТ, его толкование и практическое применение вступают в противоречие с этими фундаментальными принципами. Преступления, незавершенные правонарушения и различные виды ответственности, связанные не только с совершением поездок с какими-то расплывчато сформулированными целями, но и с другими формами поддержки (например, финансированием или организацией поездок, «косвенным подстрекательством», «выражением одобрения», «оправданием», «провоцированием» или «защитой» терроризма или «распространением сообщений» в отношении деятельности ИБТ) – все эти формулировки дают возможность крайне расширительного толкования и применения и отличаются чрезвычайной неоднозначностью. Помимо этого серьезные вопросы насчет строгости толкования уголовного законодательства возникают и в связи с широкими толкованиями существующих законов в вопросе о том, что понимается под «подстрекательством».
Установленные Резолюцией СБ ООН 2178 (2014) обязательства государств, касающиеся введения уголовной ответственности за широкий ряд действий, связанных с ИБТ, в условиях отсутствия четкого определения базовых субъективных и материальных элементов состава преступления (или преступного умысла и поведения), уже подвергались интенсивной критике[154]. Проблемы, связанные с отсутствием четкого определения терроризма, накладываются на внутреннюю неоднозначность и неопределенность терминов, используемых для описания действий ИБТ.
Однако при том, что Резолюция 2178 (2014) создает целую систему обязательств, она возлагает на государства задачу реализации этих требований в своем уголовном законодательстве с соблюдением принципа законности и предоставлением четкого описания признаков преступного деяния. Таким образом, сами государства несут бремя ответственности за то, чтобы их национальное законодательство ясно и четко определяло материальные и субъективные элементы состава преступлений, связанных с деятельностью ИБТ.
Уголовная ответственность и индивидуальная виновность
Одним из важнейших принципов уголовного права, отраженных в международном праве, является принцип индивидуальной, а не коллективной ответственности[155]. Основополагающий принцип уголовного права состоит в том, что индивиды несут ответственность за свои деяния и связанный с ними умысел[156]. Деяния с умыслом – actus reus и mens геа, или материальный и субъективный элементы – составляют объективное и субъективное условия наказуемости и формируют прочную связь между индивидом и уголовным правонарушением[157].
Как правило, использование уголовного права является обоснованным, когда индивид нанес вред какой-либо защищаемой ценности или способствовал нанесению такого вреда («принцип вреда»)[158]. В качестве исключения уголовное законодательство также карает незавершенные преступления (до того, как был причинен вред или было совершено преступление) на том основании, что подобные действия, совершаемые с преступным умыслом, создают серьезную опасность того, что вред будет причинен[159]. Также могут преследоваться и подготовительные действия – например, планирование или сговор с целью совершения террористического преступления или содействия такому преступлению, при условии, что присутствуют необходимые элементы состава преступления.
Тем не менее, закон не может преследовать индивида за абстрактную опасность, которую, как считается, этот человек представляет. Нельзя преследовать за то, что человек мог бы совершить; важно то, что он совершил или намеревался совершить, даже если последствия еще не ощущаются. Закон не может наказывать человека за мысли, какими бы опасными они, по мнению общества, ни являлись, пока эти идеи не воплотились в конкретные действия[160]. Хотя вред в конечном счете может быть нанесен другим лицом, для оправдания использования уголовного права должно присутствовать достаточное нормативное участие индивида в противоправном деянии либо, как минимум, преднамеренное создание риска совершения такого деяния[161]. С другой стороны, сдерживающим принципом уголовного права является отдаленность причинной связи: лицо не может быть привлечено к ответственности при отсутствии непосредственной осмысленной связи между его поведением и совершенным преступным деянием[162]. Наконец, любые формы уголовной ответственности требуют наличия у индивида доказанного преступного умысла. Лицо должно иметь умысел на совершение действий и причинение вреда или, как минимум, на создание серьезного риска предсказуемого вреда[163]. Умысел и неосторожность составляют основу моральной виновности и юридической ответственности индивида.
Государства должны внимательно следить за тем, чтобы эти базовые принципы были отражены в законах и практических мерах, касающихся ИБТ. Во-первых, во многих законах о противодействии ИБТ деяния, за которые предусмотрена уголовная ответственность, отделены от какого-либо ощутимого вреда или последствий для внешнего мира. Связь таких деяний, как поездки или «прославление» терроризма, с будущими террористическими актами является спорной или непрямой, и преследование за эти действия основано на том, что они могут создать риск совершения терактов в будущем[164]. Во-вторых, самый важный аспект умысла иногда отсутствует или ограничен по своему охвату (преследуется не умысел на совершение террористических актов, а просто намерение отправиться в зону конфликта, организовать поездку в зону конфликта для кого-то другого, кто собирается присоединиться к террористической группе или пройти террористическую подготовку, либо предоставить финансирование, зная, что эти средства могут быть использованы для целей терроризма)[165]. Связь между поведением индивида и уголовным правонарушением становится крайне слабой, когда для предъявления обвинений в совершении уголовного преступления не требуется совершения обвиняемым никаких конкретных действий в террористических целях и никакого конкретного участия в акте терроризма, ни даже умысла на такое участие[166].
При преследовании за деяния ИБТ государства должны обеспечить строгое соблюдение базового принципа индивидуальной ответственности и следить за тем, чтобы обвинение и наказание были основаны на действиях индивидов и их собственной вине. Превентивное преследование (например, до совершения поездки) должно, как минимум, располагать доказательствами умысла на совершение террористического акта или преступное участие в таком акте. В соответствии с Резолюцией СБ ООН 1566 (2004), в которой содержатся руководящие указания по определению термина «терроризм», необходимо, чтобы лицо имело намерение способствовать применению насилия или причинить смерть или серьезный ущерб здоровью гражданских лиц с целью запугать население или заставить правительство совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Большое число превентивных составов преступлений, появившихся в последние годы в контексте борьбы с терроризмом, описывалось как «ситуативные (adhoc) расширения уголовного законодательства»[167].
Эти изменения отражают вполне понятное желание вмешаться на раннем этапе с целью предупреждения терроризма, поскольку на государства возложена обязанность предотвращать акты терроризма. Однако при этом государства должны обеспечить, чтобы уголовно-правовые меры, направленные на достижение этой цели, соответствовали принципам, на которые опирается легитимность таких мер.
Непропорциональное и произвольное применение уголовного права
Уголовное право должно использоваться как крайнее средство. Принцип ultima ratio («уголовный закон как крайнее средство») признан в теории уголовного права и отражен, например, в подходе ЕС в этой сфере:
Учитывая, что уголовное право в силу самой своей природы способно ограничивать определенные права человека и основные свободы подозреваемых, обвиняемых и приговоренных лиц, и принимая во внимание возможный эффект стигматизации в результате уголовных расследований, а также тот факт, что избыточное применение уголовного законодательства ведет к снижению его эффективности, уголовное право должно применяться в качестве крайнего средства (ultima ratio) для борьбы с четко определенными и ограниченными действиями, эффективная борьба с которыми невозможна при помощи менее жестких мер и которые причиняют существенный ущерб обществу или индивидам…»[168].
Принцип либерального уголовного права часто соотносится с так называемой «культурой сдержанности исполнительной власти» при осуществлении уголовного преследования[169]. Однако нынешняя активизация глобальной борьбы с терроризмом, в том числе с угрозами и вызовами, создаваемыми ИБТ, и сопутствующие ей изменения в законодательстве и соответствующая практика уголовного преследования, даже за сравнительно мелкие преступления, свидетельствуют о том, что государства в регионе ОБСЕ стали проявлять меньше сдержанности в использовании уголовного права[170]. Неоднократно поднимался вопрос о последствиях отношения к большим группам населения как к подозреваемым в уголовных преступлениях, поскольку это может способствовать возникновению чувства несправедливости (реальной или мнимой), которое, в свою очередь, может подтолкнуть людей к тому, чтобы присоединиться к ИБТ.
Помимо этого, подобные изменения соответствуют общему движению в сторону криминализации и преследования за целый ряд правомерных видов деятельности – за журналистскую работу, участие в неправительственных организациях, проведение научных исследований, оказание юридических услуг и т. п. – на основании широко сформулированных контртеррористических положений уголовного законодательства в некоторых государствах-участниках ОБСЕ[171]. В своих усилиях по противодействию угрозам, связанным с ИБТ, государства должны избегать усиления уже существующих в некоторых странах тенденций к злоупотреблению применением контртеррористического законодательства.
Ответственность за обеспечение соблюдения принципа верховенства права возлагается прежде всего на законодателей. После принятия Резолюций 2178 (2014) и 2396 (2017) Совет Безопасности ООН критиковали за «импульс к расширению законодательной практики в области уголовного права[172]. Широкий характер формулировок в таких резолюциях должен заставить национальные законодательные органы организовать инклюзивный процесс тщательного анализа «ценности, действенности и соответствия принципу верховенства права» уголовно-правовых мер в этой сфере[173]. Авторы законов и те, кто голосует за их принятие, должны обеспечить соответствие уголовного законодательства строгим требованиям законности, на которые опирается его легитимность.
Органы прокуратуры, действующие в рамках полномочий, предоставленных им правовой системой конкретного государства, тоже играют очень важную роль в этом контексте, поскольку они могут по своему усмотрению принимать решения об уголовном преследовании по тому или иному делу или об отказе от такого преследования. Даже в тех случаях, когда уголовное законодательство может быть применено, независимые и профессиональные прокуроры должны учесть все обстоятельства дела подозреваемого, интересы правосудия, а также встречные вопросы политики в области уголовного правосудия, включая более широкие последствия уголовного преследования по конкретному делу для общества и прав человека. Правительства должны уважать независимость и профессионализм органов уголовного преследования.
При всей своей важности дискреционное усмотрение прокуроров в рамках их полномочий не должно подменять собой обеспечение ясности самого закона. Как отметил британский судья лорд Бингэм, «если уголовный закон составлен настолько широко, что под его действие подпадают и деяния, не относящиеся к преступным, и органам обвинения в таком случае приходится принимать решение отказаться от уголовного преследования, чтобы избежать несправедливости, это плохо согласуется с принципом верховенства права»[174].
Таким образом, государства-участники должны обеспечивать взаимодополняющий характер функций законодателя, прокурора и судьи в соответствии с фундаментальными принципами верховенства права и прав человека для целей эффективного преследования подлинно террористической деятельности и недопущения злоупотребления законом.
Обеспечение справедливости и соблюдение презумпции невиновности
Государства должны обеспечить строгое соблюдение принципа справедливости уголовного судопроизводства, как это предусмотрено международным правом прав человека. На практике, однако, расширение сферы действия уголовного законодательства и назначение суровых наказаний за деяния, связанные с деятельностью ИБТ, в том числе за правонарушения небольшой тяжести, может приводить к нарушению стандартов правосудия и права на справедливое судебное разбирательство в рамках уголовно-правовых процедур.
Право на рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом ставится под удар в связи с созданием «специальных судов и административных комиссий», не отвечающих международным стандартам надлежащей правовой процедуры; по имеющейся информации, именно такие органы использовались в ряде государств мира для уголовного преследования ИБТ[175]. В руководящих рекомендациях для государств Целевой группы ООН по осуществлению контртеррористических мероприятий, выпущенных в 2018 г., подчеркивается, что рассмотрение дел гражданских лиц военными судами может быть допустимым только тогда, когда гражданские суды недоступны и использование военных судов является неизбежным выбором[176]. Отдельной проблемой стали заочные судебные процессы – явление, которое уже давно вызывает споры в отношении его соответствия принципам прав человека. Статья 14 МПГПП дает право каждому, кто обвиняется в уголовном преступлении, присутствовать при рассмотрении его дела в суде. Комитет по правам человека ООН (КПЧ) и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) указывают, что заочные процессы могут допускаться лишь в очень ограниченных случаях. Если дело было рассмотрено судом и по нему был вынесен приговор в то время, когда обвиняемое лицо находилось за границей, этому лицу должно быть предоставлено право на повторное рассмотрение дела судом в его присутствии[177].
Помимо этого, следует отметить, что в делах о терроризме, включая дела ИБТ, часто используют требование о неразглашении информации и доказательств. В любом справедливом судебном процессе обвиняемый должен иметь доступ к доказательствам, представленным против него, и полноценную возможность опровергнуть их. Согласно международным стандартам в области прав человека, недопустимо утаивать информацию, оправдывающую обвиняемого. Доступ к информации должен означать доступ ко всем материалам, которые прокуратура планирует представить в суде против обвиняемого[178]. Лишь в исключительных обстоятельствах допускается сокрытие определенной информации – если это необходимо, например, для защиты прав свидетелей или источников информации или для обеспечения важных государственных интересов (таких, как интересы национальной безопасности). Тем не менее, использование секретных доказательств несовместимо с правом на справедливое судебное разбирательство, если такое использование не сопровождается надлежащими гарантиями защиты. Утаивание информации допустимо только тогда, когда это строго необходимо, и при условии, что данную меру в достаточной степени уравновешивают надлежащие процедурные гарантии, обеспечивающие в целом справедливое судебное разбирательство[179].
Наконец, государствам необходимо внимательно следить за тем, чтобы при рассмотрении дел ИБТ не нарушалась презумпция невиновности. Этот принцип предусматривает, что бремя доказывания полностью возлагается на сторону обвинения, которая должна доказать вину обвиняемого. Риск обратного применения правила о бремени доказывания может возникнуть, например, если суд переносит акцент на вопрос о том, чего не сделал обвиняемый, чтобы продемонстрировать свое неприятие терроризма[180]. В более явной форме этот риск возникает в связи с принятием законов, устанавливающих уголовную ответственность за поездки в определенные районы, если обвиняемый не может доказать, что поездка была совершена с законными целями[181].
Сбор и передача информации и доказательств внутри государства и за его пределами
Трудности преследования ИБТ и лиц, обвиняемых в террористических актах, совершенных за рубежом, обусловлены географией таких преступлений и местонахождением подозреваемых и свидетелей. В частности, затруднения может вызывать оценка доказательств, а другие сложности могут быть связаны с возможными ограничениями на использование информации, полученной от иностранных разведывательных органов. По этой причине государства должны уделять серьезное внимание «изучению и распространению примеров передовой практики, касающихся решения вопросов юрисдикции, сбора и анализа доказательств при одновременном соблюдении международных стандартов в области прав человека, включая право на справедливое судебное разбирательство.
В Резолюции СБ ООН 2396 (2017) уделяется особое внимание сбору и обмену информацией, оперативными данными и доказательствами (в том числе из зон конфликта), а также судебным мерам и международному сотрудничеству с целью обеспечить, чтобы любое лицо, участвующее в планировании, подготовке или совершении террористических актов, было привлечено к ответственности. При этом государства должны использовать все законные методы сбора доказательств о преступной деятельности, совместимые с правами человека.
Наблюдение за лицами, обоснованно подозреваемыми в совершении преступлений, имеющих отношение к деятельности ИБТ, а также сбор, хранение и передача информации и персональных данных (включая переписку, данные из Интернета и сведения о передвижении) не должны нарушать фундаментальные принципы защиты прав человека. Необходимо обеспечивать гарантии защиты в отношении права на неприкосновенность частной жизни, в том числе судебный надзор в целях подтверждения необходимости и пропорциональности любого вмешательства в частную сферу[182].
Помимо этого, важно помнить, что международное право содержит абсолютный запрет на использование в судебном процессе доказательств, полученных при помощи пыток и других видов жестокого обращения. Принятие таких доказательств судом нарушает право на надлежащую правовую процедуру и справедливое судебное разбирательство[183]. Это правило действует и в тех случаях, когда доказательства получены из других государств. Сбор, хранение, передача и получение информации, полученной при помощи пыток, должны быть запрещены, даже если такую информацию планируется использовать не в судебном процессе, а для других целей[184]. Причиной является то, что достоверность информации, полученной при помощи пыток, всегда будет сомнительной, а также тот факт, что использование такой информации делает ее получателя соучастником преступлений по международному праву[185].
При получении информации от властей другого государства, в том числе из зон конфликта, необходимо принимать все меры для того, чтобы убедиться, что эта информация или доказательства не были получены незаконными методами. Помимо этого, любой обмен информацией должен опираться на положения национального законодательства, четко определяющие параметры обмена информацией и гарантии защиты, не допускающие использования информации в противозаконных целях. Перед заключением соглашения об обмене информацией и оперативными данными или перед использованием такого обмена на разовой основе следует изучить ситуацию с обеспечением прав человека и защитой информации в соответствующем государстве, а также имеющиеся в нем гарантии правовой защиты и институциональные механизмы контроля[186]. Государства должны следить за тем, чтобы не сотрудничать в сфере обмена информацией и доказательствами со странами, в которых на практике не соблюдаются основополагающие стандарты в области прав человека.
Справедливое, соразмерное и действенное наказание
В силу тяжести террористических преступлений во многих государствах за такие преступления установлены особенно суровые наказания (в некоторых странах за них предусмотрено обязательное наказание)[187]. Однако в отношении преступлений, связанных с деятельностью ИБТ, общая презумпция тяжести таких деяний не всегда может быть оправданной ввиду широкой сферы действия таких составов преступлений, а также того факта, что они иногда включают и самые незначительные формы содействия без четкого преступного умысла. Более того, если вменяемые действия не связаны или слабо связаны с совершенным или планировавшимся актом терроризма, суровый приговор может быть несоразмерным тяжести преступления. Государства должны обеспечивать соразмерность наказания не только самому преступлению, но и роли конкретного лица в совершении этого преступления[188].
При определении необходимого и соразмерного наказания суды должны учитывать всю совокупность обстоятельств дела[189]. Многообразие характеристик ИБТ и примеры особой уязвимости по причине возраста, состояния психического здоровья или умственных способностей говорят о необходимости тщательного рассмотрения вопроса не только о целесообразности уголовного преследования в принципе, но и о мере наказания, если решение о преследовании было принято. Евроюст (агентство по сотрудничеству между судебными органами стран ЕС) приводит в качестве примера хорошей практики использование при назначении наказания результатов индивидуальной оценки рисков ИБТ, которая обычно проводится по поручению судов уголовно-исполнительными службами (службами пробации) в целях оказания помощи судьям, выносящим приговор[190]. Наказание не должно быть бесчеловечным[191], условия содержания и обращение с лицами, обвиняемыми или осужденными за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, должны быть гуманными и уважающими достоинство, присущее человеческой личности[192], а вмешательство, например, в частную и семейную жизнь должно соответствовать критериям необходимости и соразмерности[193]. Необходимо предпринимать надлежащие усилия для того, чтобы тюрьмы не становились рассадниками насильственного экстремизма; при этом не следует допускать неоправданной изоляции одних заключенных от других, одиночного содержания и использования других чрезмерно суровых режимов отбывания наказания[194]. Условия содержания женщин, обвиняемых или осужденных за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, должны учитывать повышенный риск сексуальных надругательств и других видов насилия, с которыми сталкиваются заключенные женского пола, и предусматривать необходимые меры защиты и обеспечение других особых потребностей женщин[195].
В ряде государств-участников были введены альтернативные наказания, не связанные с содержанием под стражей, и это следует признать положительным примером[196]. Долгое время вопросы реабилитации, как представляется, оставались без внимания в рамках усилий государств по борьбе с терроризмом, однако теперь это направление становится все более важным аспектом в рамках системы уголовного права[197]. Евроюст приводит примеры альтернатив тюремному заключению, среди которых – обеспечение «специальных условий», направленных на «реабилитацию, отход от деятельности и/или дерадикализацию ИБТ[198]. О реинтеграции и реабилитации в более широком контексте предотвращения НЭРВТ см. раздел 3.5.
Наконец, наказание не должно продолжаться сверх сроков, установленных приговором суда. Если человек был оправдан или закончил отбывание наказания, продление его наказания недопустимо. Однако опыт свидетельствует о том, что иногда к некоторым лицам предъявляются весьма обременительные требования, выходящие далеко за пределы установленного приговором срока, или сохраняющие свое действие после оправдания этих лиц. Одним из таких примеров является практика составления списков «правонарушителей», включающих лиц, которые обвинялись, но не были осуждены, ид возложение на них разного рода обязанностей (например, обязанности регулярно отмечаться в полиции)[199]. Факт предъявления лицу обвинений в рамках процесса по уголовному делу не должен приводить к каким-либо дополнительным последствиям, помимо вынесения судом приговора по итогам доказательства вины, не вызывающего разумных сомнений. Любые другие меры, которые могут применяться вне рамок уголовного судопроизводства к лицам, обвиняемым или осужденным за террористические преступления (например, требование регулярно отмечаться в полиции, другие ограничения или «административные меры») должны быть строго обоснованы соответствующими положениями правовой базы и отвечать стандартам надлежащей правовой процедуры.
3.4. Сдержанность при применении «административных мер»
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– обеспечить, чтобы административные меры, сопряженные с ограничением прав человека и потенциально обладающие карательным действием, не использовались для обхода защитных механизмов, предусмотренных уголовным правом;
– обеспечить, чтобы ограничения прав, вытекающие из применения административных мер, были предписаны законом, являлись строго необходимыми, соразмерными, недискриминационными и соответствовали международным стандартам в области прав человека;
– воздерживаться от использования лишения гражданства в качестве обычной практики в целях предотвращения терроризма и противодействия ему, в том числе в отношении преступлений, связанных с деятельностью ИБТ; обеспечить, чтобы лишение гражданства, если такая мера все же применяется, происходило лишь в самых исключительных обстоятельствах, не применялось произвольно и не приводило к безгражданству, а также чтобы любые последующие меры, ведущие к ограничению прав (например, отказ во въезде или депортация), были строго обоснованными и отвечали критериям необходимости и соразмерности;
– обеспечить, чтобы ограничения права на свободу, а также свободы передвижения соответствовали основополагающим принципам прав человека, включая принципы законности, необходимости, соразмерности и недискриминации, и сопровождались твердыми гарантиями защиты, включая судебное одобрение и судебный надзор; лицам, в отношении которых были приняты такие меры, также должна быть предоставлена достаточная информация об основаниях для применения этих конкретных мер и право оспорить правомерность их применения, а также другие гарантии надлежащей правовой процедуры.
В регионе ОБСЕ наблюдается тенденция к расширению использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом. Хотя официальное определение этого понятия отсутствует, под «административными мерами» обычно понимают ограничительные меры, не связанные с уголовным судопроизводством и применяемые органами исполнительной власти под предлогом предупреждения терроризма[200]. Несмотря на все более обременительный для адресатов характер таких мер и их далеко идущие последствия с точки зрения прав человека, они обычно сопровождаются весьма ограниченным контролем со стороны судебной системы[201]. Лица, в отношении которых применяются подобные меры, часто получают очень небольшой доступ или вообще никакого доступа к информации об основаниях для применения данных мер и имеют весьма ограниченные возможности для обжалования в соответствии с основополагающими стандартами надлежащей правовой процедуры и правом на эффективное средство правовой защиты (см. также раздел 3.9).
Административные меры и обход гарантий защиты, установленных уголовным правом
Уголовное право не всегда является подходящим инструментом для предотвращения терроризма и деятельности ИБТ и для борьбы с этими явлениями, и поэтому его дополняет целый ряд различных мер профилактики и реагирования. Тем не менее, административные меры карательного характера не следует использовать в качестве альтернативы уголовному преследованию в целях обхода более строгих процессуальных гарантий, предусмотренных уголовным законодательством и соответствующей судебной процедурой. Речь идет о стандартах доказывания и правилах относимости и допустимости доказательств, а также о наличии возможностей для обжалования и полноценного оспаривания.
ИДКТК ООН рекомендует использовать административные меры только тогда, когда «предъявление формального обвинения в терроризме было бы нецелесообразным»[202]. Также отмечается, что при использовании в качестве альтернативы уголовному процессу таких мер, как превентивное задержание или распоряжение о надзоре и ограничении свободы, имеющих сопоставимые с уголовно-правовыми мерами последствия для затронутого лица, следует придерживаться более строгих стандартов, процедур и гарантий защиты, предусмотренных в уголовном праве[203]. На практике государствам необходимо серьезно отнестись к предупреждению о том, что рост использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом, в том числе в контексте противодействия ИБТ, представляет собой «репрессивный инструмент для обхода процедур и правовых гарантий уголовного преследования, что само по себе является проблемой»[204].
Ниже рассматриваются конкретные проблемы, связанные с двумя категориями административных мер, применяемых соответственно для целей лишения гражданства и ограничения свободы.
Ограничения допустимого лишения гражданства (и запрета на въезд)
В некоторых странах уже применяется, а в других – еще только рассматривается – все более популярная практика, позволяющая лишать гражданства лиц, которые принимали участие в деятельности ИБТ или считаются представляющими террористическую угрозу[205]. В связи с этим пределы допустимости подобных мер были разъяснены судебными органами, которые в своем прецедентном праве разработали соответствующие правовые стандарты. В некоторых случаях решения судов заставили государства внести изменения в эту практику либо вовсе отказаться от планов ее использования[206].
Право человека на гражданство установлено Всеобщей декларацией прав человека (ВДПЧ) и другими международно-правовыми документами[207]. Нормы международного права не предусматривают право на какое-либо конкретное гражданство, и государства могут на свое усмотрение принимать решения о предоставлении или лишении гражданства при соблюдении определенных ограничений. Государства также могут лишать гражданства лиц, которые вели себя образом, «серьезно ущемляющим жизненные интересы государства», хотя это положение должно толковаться ограничительно[208]. Национальными законами, действующими в государствах региона ОБСЕ, тоже предусмотрено (и уже давно) право государств лишать гражданства. Тем не менее, совершенно очевидным является тот факт, что лишение гражданства представляет собой чрезвычайную меру, которая прямо или косвенно отражается на пользовании целым комплексом других прав и в значительной степени препятствует возможности индивида требовать соблюдения своих прав человека в целом, а также возможности реализовать эти права. Таким образом, эта процедура должна подчиняться строгим ограничениям.
Во-первых, в тех случаях, когда лишение гражданства приводит к безгражданству, такая мера может идти вразрез с обязанностями государства по сокращению безгражданства согласно международному праву[209]. Суды принимали решения о том, что если результатом лишения гражданства будет статус апатрида, недостаточно указать, что данное лицо «имеет право претендовать на приобретение другого гражданства». Без такой защиты данная мера была бы на самом деле незаконной[210]. Учитывая серьезные последствия безгражданства, было бы трудно обосновать лишение гражданства, ведущее к безгражданству, как соразмерный шаг[211].
Во-вторых, лишение гражданства не может быть произвольным[212]и должно отвечать базовым требованиям, которые перечислены ниже.
– Поскольку лишение гражданства влечет за собой ограничения прав человека, оно должно отвечать правовым стандартам, чтобы эти ограничения были обоснованными. Стандарты указывают, что ограничение должно быть предписано законом, являться необходимым для достижения законной цели и соразмерным этой цели, а также не быть дискриминационным. Законы, допускающие лишение гражданства в случаях, когда это «способствует общественному благу»[213], устанавливают гораздо менее строгие критерии, чем принципы необходимости и соразмерности, предусмотренные международным правом прав человека[214]. Автоматически лишая человека гражданства за вступление в запрещенную или «экстремистскую» организацию, государства в результате пропускают необходимый этап тщательного индивидуального рассмотрения вопроса и проверки такого решения на соответствие правовым критериям, установленным правом прав человека.
– Чрезвычайно важно, чтобы лицо имело практически реализуемое и действенное право оспорить в суде решение о лишении его гражданства, поскольку такие меры могут иметь самые серьезные последствия с точки зрения прав человека. Отдельной проблемой являются ситуации, имевшие место на практике, когда у лица в теории есть право на обжалование, но оно в этот момент находится за границей и не может реально воспользоваться этим правом[215].
– Лишение гражданства не должно быть дискриминационным. Например, соответствующие положения законодательства, которые касаются только натурализованных граждан, подвергаются критике за то, что они создают группу «граждан второго сорта». По той же причине критикуют и «правило о двойном гражданстве» (разрешающее лишать гражданства только лиц, имеющих двойное гражданство): при том, что такое положение можно рассматривать как правомерное с точки зрения предотвращения безгражданства, оно может быть воспринято и как средство дискриминации определенных общин, члены которых часто имеют второе гражданство[216].
Хотя суды по правам человека и другие правозащитные институты признают, что правила, касающиеся гражданства, могут ущемлять другие права[217], важно отметить, что применимость прав человека не зависит от гражданства. Договоры и конвенции о правах человека возлагают на государства обязанности по отношению ко всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Даже в тех случаях, когда лишение гражданства может считаться оправданным, это не означает, что после этого государство может отказаться от выполнения всех остальных обязанностей в отношении прав таких лиц. Иными словами, право не быть лишенным гражданства в произвольном порядке не примыкает к другим правам, поставленным под угрозу, и его не следует смешивать с ними.
На практике лишение гражданства часто предшествует или связано с другими шагами, затрагивающими права человека; среди них можно назвать отказ во въезде в государство, депортацию и т. п. Следует отметить, что полномочия государства по лишению гражданства необязательно дают ему право на законное выдворение таких лиц со своей территории, поскольку действие права на въезд в свою страну или выезд из нее[218] в соответствии с международным правом прав человека не ограничено только «гражданами»: им обладают все лица, имеющие существенную и значимую связь с данным государством[219]. Помимо этого, с правовой точки зрения, лишение гражданства не влияет на право не быть выдворенным, принудительно возвращенным или экстрадированным в другое государство, в котором существует реальный риск серьезных нарушений прав человека (таких, как пытки и другие виды жестокого обращения), если лишение гражданства предваряет депортацию (а часто именно так и происходит).
Также следует должным образом учитывать общую действенность лишения гражданства и таких связанных с ним мер, как высылка или депортация, с точки зрения достижения превентивных целей. Как уже отмечалось, лишение гражданства не дает государству автоматического права принимать в отношении индивида другие меры – например, высылку или депортацию.
В более широком смысле «экспорт рисков», то есть принятие мер по защите конкретного государства путем вытеснения предполагаемой угрозы за его пределы, возможно, не способствует обеспечению устойчивой безопасности в долгосрочной перспективе[220]. Напротив, это может быть даже контрпродуктивным в том случае, если высылка вынуждает человека остаться в зоне конфликта или вернуться в эту зону либо переместиться туда, где имеются благоприятные условия для распространения терроризма и насильственного экстремизма. В таком случае «экспорт рисков» путем высылки будет противоречить обязанностям, возложенным на государства Резолюцией СБ ООН 2178 (2014), поскольку эта резолюция требует, чтобы государства сотрудничали друг с другом в целях противодействия угрозам, создаваемым ИБТ[221].
Лишение свободы и ограничение свободы передвижения
Государства регулярно используют в отношении ИБТ два метода – запрет на выезд и изъятие (признание недействительными) паспортов[222]. Ограничения на поездки могут вводиться, например, для предотвращения актов терроризма, однако в некоторых случаях подобные ограничения подвергаются критике за свой широкий смысл, в результате которого они имеют произвольный и непропорциональный характер[223].
Право каждого на выезд из любой страны, включая собственную, установлено международным правом. Согласно статье 12 МПГПП, это право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для достижения конкретной законной цели из числа упомянутых в данной статье, в том числе цели охраны государственной безопасности[224]. Следовательно, ограничения права на выезд из страны также должны отвечать критериям законности, необходимости и соразмерности[225].
Серьезные вопросы с точки зрения прав человека вызывает и практика задержания лиц, в отношении которых имеются подозрения в том, что они могут отправиться в поездку с террористическими целями, либо задержания после возвращения, если это не связано с преследованием в уголовном порядке. Любое лишение свободы должно иметь законные основания. Это отражается в содержащемся в МПГПП запрете «произвольного задержания[226]». Сразу же после задержания задержанному лицу должны быть предоставлены процессуальные гарантии, включая право безотлагательно оспорить в суде законность своего задержания.
Так называемые превентивные или административные задержания лиц, предположительно представляющих террористическую угрозу (задержания по соображениям национальной безопасности без предъявления обвинений в уголовном правонарушении), неоднократно признавались нарушениями фундаментального права на свободу, а также, потенциально, и права на равенство[227]. Лишь в исключи тельных обстоятельствах краткосрочное задержание (при условии соблюдения надлежащих правовых гарантий) может быть признано обоснованным[228]. Несмотря на решения судов разъясняющие, что лишение свободы из соображений безопасности вызывает серьезные опасения с точки зрения прав человека, политика, практические меры и дискуссии, касающиеся феномена ИБТ, показывают, что данная проблема остается весьма актуальной.
Определенные практические методы, которые стали применяться в некоторых государствах – например, краткосрочное задержание для допроса или в целях воспрепятствования запланированному выезду, домашний арест или требование проживать по определенному адресу, распоряжения о надзоре или запрет на перемещение в определенные районы или в пределах таких районов – должны тщательно оцениваться с точки зрения возможного нарушения права на свободу. Ответ на вопрос о том, можно ли признать такие меры ограничением права на свободу, зависит от степени контроля и характера ограничений, которым подвергаются затронутые лица, а не от того, имеют ли они формальный статус задержанного в соответствии с правовыми стандартами[229]. Если эти меры равносильны лишению свободы, в их отношении должны применяться все правовые гарантии защиты от произвольного лишения свободы, предусмотренные международным правом прав человека.
Право на безотлагательное рассмотрение дела судебным или иным компетентным, беспристрастным и независимым органом действует с момента задержания. Помимо этого, каждое лицо, чья свобода была ограничена, должно иметь доступ к достаточной информации об основаниях для применения к нему этой меры, а также возможность воспользоваться гарантиями надлежащей правовой процедуры в целях защиты своих прав[230]. Такие гарантии должны быть действенными, предусмотренными законом и осуществимыми на практике. Некоторые государства сделали шаг в правильном направлении, начав использовать предварительное судебное одобрение в отношении ограничения свободы, однако если эта процедура заключается лишь в автоматическом подтверждении решения судебным органом, она вряд ли может быть признана действенным механизмом надзора[231].
3.5. Предотвращение насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействие им
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– избегать расплывчатых и неоднозначных терминов (таких, как «экстремизм» и «радикализация») без четкой связи с терроризмом, насилием или другими незаконными действиями, как это определено в соответствии с международным правом прав человека;
– в полном объеме защищать свободу выражения мнения в рамках деятельности по предотвращению вербовки и мобилизации ИБТ (с учетом запрета на реальное подстрекательство к терроризму и насилию согласно международному праву);
– избегать широких формулировок составов преступления – таких, как «оправдание», «прославление» или «одобрение» терроризма – которые часто не отвечают необходимым критериям, при соответствии которым деяние является подстрекательством к дискриминации, актам войны или насилию, и приводят к недопустимым ограничениям свободы выражения мнения;
– поддерживать выражение альтернативных мнений как средство противодействия насильственному экстремизму; расширять права и возможности общин и развивать эффективные партнерские отношения в целях предотвращения НЭРВТ, в том числе в целях противодействия различным факторам притяжения и выталкивания, а также условиям, способствующим вербовке и мобилизации ИБТ; разрабатывать и осуществлять учитывающее конкретные потребности, обеспечивающие соблюдение прав человека и учет гендерного фактора программы реабилитации и реинтеграции возвращающихся ИБТ и других лиц, участвовавших в деятельности ИБТ; при этом такие программы должны:
– опираться на индивидуальную оценку рисков и потребностей, учитывающую, среди прочего, личные мотивы, характер и степень участия в насильственных действиях, а также возможную виктимизацию, которой могли подвергнуться сами эти лица;
– быть встроенными в более широкие меры по предотвращению НЭРВТ, эффективно противодействующие недовольству, а также социальноструктурным условиям, которые способствуют террористической радикализации.
Государства обязаны защищать от насилия всех лиц, находящихся под их юрисдикцией. Предотвращение и пресечение вербовки и вовлечения индивидов в деятельность организаций, угрожающих правам человека, являются компонентами позитивного обязательства государства в области прав человека.
Растет число исследований, показывающих, что ИГИЛ тратит значительные силы и ресурсы на распространение сообщений в Интернете и поддержание своего виртуального имиджа в целях заманивания и вербовки[232]. Резолюция СБ ООН 2178 (2014) «подчеркивает, что противодействие насильственному экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, в том числе предотвращение радикализации, вербовки и мобилизации лиц в террористические группы и в ряды иностранных боевиков-террористов… и призывает государства-члены активизировать усилия по противодействию такого рода насильственному экстремизму». Призыв к укреплению сотрудничества в области предотвращения насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму (включая вербовку и мобилизацию в ряды террористов и ИБТ), и противодействия этим явлениям содержится и в обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ[233].
Государства по всему региону ОБСЕ наращивают усилия по предотвращению и противодействию НЭРВТ посредством самых разнообразных политических мер, часто также называемых стратегиями противодействия насильственному экстремизму или предотвращения насильственного экстремизма (ПНЭ). В той степени, в какой ПНЭ направлены на обнаружение «ранних признаков радикализации», а также выявление взглядов, убеждений и, в определенной мере, действий, рассматриваемых как предвестники терроризма или вступления в ряды ИБТ, и на противодействие им, эти стратегии вызывают ряд опасений с точки зрения соблюдения прав человека[234].
Предупреждение террористического насилия или борьба с «радикализацией» и «экстремизмом»?
Во-первых, непростые вопросы возникают по поводу целей, контекста и направленности стратегий по борьбе с так называемыми «радикализацией» и «экстремизмом». Многие политические и правозащитные движения на начальном этапе своей деятельности считались радикальными и экстремистскими, а потенциал злоупотребления мерами по борьбе с убеждениями и действиями, которые считаются нежелательными, вполне очевиден. Чрезмерно широкие и расплывчатые определения, используемые в законодательстве по борьбе с терроризмом и «экстремизмом», вызывают серьезные опасения в связи с трем, что под их действие подпадает и ненасильственная деятельность, в том числе деятельность мирных оппозиционных групп, гражданского общества и правозащитников в регионе ОБСЕ[235].
Более того, на практике получается так, что мишенью широко распространенных усилий по борьбе с «радикализацией» и «экстремизмом» часто оказываются вера и религиозная практика мусульман[236], несмотря на неоднократные повторения Советом Безопасности ООН, государствами-участниками ОБСЕ и другими субъектами тезиса о том, что терроризм недопустимо отождествлять с какой-либо религией[237].
В некоторых случаях выявление радикального и подозрительного поведения на практике переплетается с выявлением особенно ревностного выражения религиозных убеждений. Такие методы вызывают опасения в связи с возможностью дискриминации по признаку религии или убеждений и произвольного посягательства на свободу открыто исповедовать свою религию или убеждения. Незыблемость права на свободу мысли также ставится под угрозу в тех случаях, когда государства направляют свои контртеррористические меры на убеждения и идеи, а не на собственно преступные деяния.
Таким образом, меры по борьбе с терроризмом должны быть четко ориентированы на действия, непосредственно связанные с насилием или другими незаконными деяниями – например, с подстрекательством к дискриминации, вражде или насилию, как это определено в соответствии с международными стандартами в области прав человека[238]. Превентивные меры стигматизирующего и дискриминационного характера являются контрпродуктивными, поскольку они могут быть использованы «насильственными экстремистскими группами в целях пропаганды для нейтрализации соответствующих мероприятий»[239].
Противодействие насильственному экстремизму при одновременной защите свободы выражения мнения
Обеспокоенность также возникает в связи с воздействием мер по предотвращению НЭРВТ и противодействию вербовке и мобилизации ИБТ на свободу выражения мнения. Крайне важно, чтобы государства противостояли использованию социальных сетей и Интернета такими группами, как ИГИЛ, в целях вербовки ИБТ и пропаганды насилия. Государства могут и должны осуществлять эти действия, неукоснительно соблюдая право на свободу выражения мнения. Кроме того, чрезмерно жесткие меры, ущемляющие свободу выражения мнения, являются контрпродуктивными и противодействуют целям предотвращения НЭРВТ.
Свобода выражения мнения, которую часто называют одой из фундаментальных опор демократии, включает свободу высказывания идей и мнений, которые «оскорбляют, шокируют и беспокоят»[240]. Ее значение сформулировано в часто цитируемом решении ЕСПЧ, указывающем, что «таковы требования […] плюрализма, толерантности и широкого взгляда на мир, без которых не может существовать «демократическое общество»[241]. Право на свободу выражения мнения не является абсолютным и может быть ограничено при условии соблюдения строгих требований. Такие ограничения должны быть предписаны законом, преследовать одну из законных целей, перечисленных в соответствующих международных стандартах (защита прав или репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения), и быть необходимыми и соразмерными для достижения такой цели[242].
В соответствии с некоторыми международными конвенциями по правам человека, в определенных обстоятельствах государства не только имеют право, но и обязаны вмешаться и ограничить свободу слова, если имеет место подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию[243]. Во многих делах, рассмотренных ЕСПЧ, суд определял, были ли использованы слова, взятые в их контексте, «призывом к насилию, вооруженному сопротивлению или восстанию»[244]. Блокирование «экстремистских» взглядов на самом деле может не отвечать критерию юридической точности и выходит далеко за пределы законных действий по борьбе с подстрекательством к насилию и языком ненависти[245].
Суды по правам человека также отмечали необходимость четкого разграничения между подстрекательством к насилию и «враждебными» «негативными» и «резкими» комментариями и критикой[246], поскольку «не следует смешивать острую и даже оскорбительную критику и подстрекательство»[247]. Помимо этого, ЕСПЧ указал, что «высказывания о непоколебимой приверженности целям запрещенной организации нельзя смешивать с подстрекательством к насилию и ненависти»[248]. В рассмотренных делах одобрительные упоминания «сопротивления», «борьбы или освобождения»[249], заявления о поддержке кого-либо из лидеров «террористической организации» сами по себе не были признаны Судом достаточным основанием для ограничения права на свободное выражение мнения[250].
Наконец, следует отметить, что если обоснованием ограничений служит угроза национальной безопасности, то такая угроза не может быть абстрактной или гипотетической и должна быть связана, по меньшей мере, с обоснованным риском серьезных беспорядков. Ограничения свободы выражения мнения должны носить характер исключения и быть строго обоснованными как необходимые и соразмерные с учетом всех обстоятельств конкретного случая. Ограничения не могут быть оправданы тем, что соответствующие идеи или мнения непопулярны, не одобряются или рассматриваются как связанные с абстрактной опасностью.
Альтернативные истории и мнения заслуживающих доверия лиц
План действий Генерального секретаря ООН по предупреждению насильственного экстремизма подчеркивает важную роль создания и развития платформ для диалога и дискуссий. В Плане отмечается, что важно поощрять «терпимость и взаимопонимание между общинами и призывать их заявлять о своем отказе от доктрин насилия посредством пропаганды и мирных и гуманитарных ценностей, присущих их теологиям»[251]. Помимо этого, в документе говорится, что очень важно «поощрять в партнерстве с гражданским обществом и общинами обсуждение вопросов, связанных с факторами, способствующими насильственному экстремизму, включая продолжающиеся нарушения прав человека»[252].
Инициативам, направленным на поощрение дебатов и участия в дискуссиях, наносят вред ситуации, когда свобода выражения мнения чрезмерно ограничивается под предлогом борьбы с терроризмом. Для того чтобы дискуссия воспринималась серьезно, должна быть возможность для выражения широкого диапазона мнений, включая нелицеприятные и даже антидемократические высказывания, и должны быть представлены не только взгляды, поддерживаемые государством или большей частью общества, но и взгляды, которые не имеют такой поддержки. Свободу выражения мнения может обеспечить только комплексный, долгосрочный и соответствующий стандартам прав человека подход к ПНЭ, включающий в том числе и допустимые ограничения, предусмотренные международным правом (например, в отношении запрета на подстрекательство к террористическому насилию).
В последнее время государства все активнее прибегают к мерам, направленным на поощрение «альтернативных историй», противостоящих идеологии, продвигаемой такими группами, как ИГИЛ. Убедительность подобных инициатив и их воздействие зависят от того, кто выступает носителем «альтернативных» взглядов, а также от того, поощряют ли эти инициативы подлинно открытую дискуссию или направляют разговор в русло «приемлемых» нарративов. Данные исследования свидетельствуют о том, что в тех случаях, когда главным мотивом возвращения ИБТ стало разочарование в группах, к которым они присоединились за рубежом, такие возвращенцы могут стать эффективными контрпропагандистами, способными отговорить потенциальных ИБТ от подобного пути. Таким образом, как отмечается ниже, успешная реинтеграция и реабилитация могут запустить достаточно масштабную эстафету появления все новых заслуживающих доверия фигур, противодействующих потоку ИБТ.
Взаимодействие с общинами, расширение возможностей и партнерство
Воздействие стратегий по предупреждению и противодействию НЭРВТ (характер их восприятия, их эффективность и возможные опасения относительно соблюдения прав человека) зависит от их направленности, методов реализации, а также от того, кто именно их разрабатывает и осуществляет.
В Гаагско-марракешском меморандуме Глобального контртеррористического форума (ГКТФ) подчеркивается важность выстраивания доверительных отношений с общинами, «восприимчивыми» к вербовке[253]. Однако доверия часто не хватает, и его недостаток усугубляется использованием широких репрессивных инициатив, которые могут быть направлены и против тех, кто мог бы стать партнером. Например, стратегии, направленные на предупреждение поддержки или сокращение финансирования религиозных или духовных общин и других общинных групп при определенных обстоятельствах могут противоречить заявленной цели предупреждения терроризма, вербовки и мобилизации ИБТ. Помимо этого, они могут приводить к усилению отчуждения[254].
Стоит отметить и другую рекомендацию Гаагско-марракешского меморандума – расширение возможностей лиц, обладающих наилучшим потенциалом для того, чтобы добиться изменений[255]. Этот пункт отражен и в Резолюции 2178 (2014) СБ ООН, которая в сходных выражениях «рекомендует государствам-членам взаимодействовать с соответствующими местными общинами и неправительственными структурами в разработке стратегий противодействия распространению идей насильственного экстремизма, которые могут подталкивать к совершению террористических актов, устранять условия, способствующие распространению насильственного экстремизма, который может служить питательной средой для терроризма, в том числе путем расширения прав и возможностей молодежи, семей, женщин, лидеров в сферах религии, культуры и образования и представителей всех других соответствующих групп гражданского общества, и выработать целенаправленные подходы к противодействию вербовке сторонников такого насильственного экстремизма и поощрению социальной интеграции и единства»[256].
Признание важности работы общин и с общинами – важный шаг по направлению к инклюзивному подходу к борьбе с терроризмом (в том числе с вербовкой и мобилизацией ИБТ), основанному на участии всех заинтересованных сторон и учитывающему стандарты прав человека. Один из ключевых проектов ОБСЕ – инициатива «Лидеры против нетерпимости и насильственного экстремизма» (Leaders against Intolerance and Violent Extremism – LIVE) – направлен на развитие потенциала лидеров гражданского общества (особенно молодежи, женщин и лидеров общин), с тем чтобы они могли высказать свое мнение и мобилизовать общество против насильственного экстремизма, ведущего к терроризму[257].
Значение инициатив, осуществляемых общинами, и эффективных партнеров среди членов этих общин, не отменяет необходимости более широких партнерских отношений. ООН и другие межгосударственные, а также неправительственные организации выступают за подход, охватывающий «общество в целом». Такой подход требует самого широкого участия гражданского общества, в том числе женщин и молодежи. ОБСЕ подчеркивает важность развития «многостороннего партнерства», в рамках которого к участию в инициативах местных общин привлекаются лидеры гражданского общества и местные лидеры. Свою роль в укреплении сотрудничества с лидерами религиозных и духовных общин, школами, научными институтами, средствами массовой информации, бизнес-сообществом и профессиональной средой играют и «частно-государственные партнерства».
При этом, однако, необходимо внимательно следить за тем, чтобы участие общин в инициативах государства было подлинно добровольным и действенным. Это особенно важно в отношении религиозных и духовных общин, поскольку их участие в решении проблемы ИБТ может привести к стигматизации из-за их «вовлеченности» в дела ИБТ. Государствам также следует тщательно выбирать, каким государственным органам целесообразно поручить вопросы взаимодействия и партнерства с общинами, и обеспечить необходимую подготовку сотрудников по вопросам взаимодействия с общинами с использованием подходов, учитывающих особые аспекты ситуации и всю необходимую информацию, а также по вопросам противодействия угрозам, создаваемым ИБТ,Ю с использованием подходов, соответствующих правам человека.
Важно предотвращать «риск, связанный с тем, что гуманитарные организации, участвующие в программах ПНЭ, могут рассматриваться некоторыми государствами и негосударственными субъектами как политически мотивированные и потому неспособные осуществлять нейтральную, независимую и беспристрастную гуманитарную деятельность»[258]. Это верно в отношении и других сфер, а не только гуманитарной. Крайне важно избегать чрезмерного внимания к вопросам безопасности, а также использования взаимодействия с общинными деятелями и организациями для политических целей или сбора оперативной информации, поскольку такие подходы могут нанести делу реальный вред[259]. Опыт также указывает на необходимость бережного отношения к роли педагогов, специалистов социальных служб и других соответствующих специалистов. Введение обширных требований в отношении отчетности может быть контрпродуктивным шагом и подорвать возможности партнеров по предоставлению молодым людям советов и поддержки в целях эффективного предотвращения НЭРВТ[260].
Противодействие условиям, способствующим деятельности ИБТ, и чувству несправедливости
Важность понимания и устранения «условий, способствующих распространению терроризма» широко признана международным сообществом[261]. Взаимоу-силивающие связи между эффективной долгосрочной профилактикой терроризма и уважением прав человека, развитием и верховенством права отражены в Глобальной контртеррористической стратегии ООН и многих других документах, включая План действий по ПНЭ, предложенный Генеральным секретарем ООН, и обязательства, принятые в рамках ОБСЕ[262].
Акцент на необходимости создания экономических возможностей и возможностей для получения образования и трудоустройства, а также на необходимости решения сопутствующих проблем в области прав человека отражает упомянутые выше данные исследований относительно мотивов и факторов, вызывающих к жизни феномен ИБТ. Среди факторов «притяжения» и «выталкивания», побуждающих индивидов к вступлению в ряды ИБТ, – социальное неблагополучие, недостаточные возможности в сфере образования и трудоустройства, чувство несправедливости и чувство общности с группами, затронутыми предполагаемой несправедливостью[263]. Важными аспектами комплексных стратегий, направленных на действенное предотвращение поездок ИБТ и их участия в актах насилия, названы признание и понимание недовольства и оснований для него, работа по развенчанию идеологии и конструктивное взаимодействие с затронутыми лицами и группами. Помимо этого, необходимо уделять внимание факторам недовольства и гендерно обусловленным факторам, способствующим вступлению женщин и девочек в террористические группы и группы, поддерживающие насильственный экстремизм[264].
Признание этих факторов и взаимодействие с затронутыми лицами и группами по связанным с этим вопросам может также существенно повысить действенность мер более принудительного характера (например, уголовного преследования) в случае целесообразности использования таких мер. Подлинное взаимодействие с группами и затронутыми лицами может помочь правоохранительным органам в сборе доказательств и поиске подозреваемых и свидетелей, то есть способствовать преодолению ряда препятствий, обычно возникающих при расследовании террористических преступлений.
Отказ от применения насилия, реабилитация и реинтеграция
Меры превентивного характера тесно связаны с реабилитацией и реинтеграцией лиц, тем или иным образом участвовавших в деятельности ИБТ. Многие люди, уехавшие в зоны конфликта, сейчас хотят вернуться в свои родные страны или уехать в другие государства. Поскольку существует риск того, что некоторые из них по возвращении домой могут представлять террористическую угрозу, необходимы эффективные процедуры проверки этих лиц и оценки рисков. При этом тенденция к возвращению также создает возможность для осуществления действенных программ реинтеграции.
Несмотря на наличие соответствующих положений в Резолюции 2178 (2014) СБ ООН и в обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ[265], представляется, что обязанностям государств в области реабилитации и реинтеграции ИБТ в основном не уделялось должного внимания. Усилия по реинтеграции и реабилитации должны быть направлены непосредственно на отказ от терроризма и применения насилия, а не на аморфную «дерадикализацию», под которой понимается изменение идеологии и убеждений[266]. Задачей программ реабилитации и реинтеграции должен быть отказ индивидов от применения насилия и выбор ими нового направления для своего будущего, что может послужить снижению угрозы, которую они представляют, а в некоторых случаях – поможет убедить и других отказаться от насилия и тем самым поможет сдерживанию притока новобранцев в террористические организации.
Подобные инициативы реализуются в ряде государств, но часто это происходит в рамках уголовного судопроизводства. Как отмечал Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, карательные методы и меры принуждения не должны считаться приоритетными в деле противодействия потенциальным угрозам и вызовам, связанным с возвращающимися ИБТ[267]. Такие меры, как произвольное выдворение (отказ во въезде на территорию государства) и злоупотребление уголовным преследованием, находятся в резком контрасте с необходимостью оказать поддержку возвращающимся ИБТ и другим связанным с ними лицам и помочь им заново найти свое место в обществе. Они по сути противоречат целям эффективной реабилитации и реинтеграции. Риск подталкивания людей в сторону насильственного экстремизма в принципе признается, но на практике учитывается недостаточно. Как указано в отчете КТУ ООН, проблема заключается в том, что государства «склонны считать всех возвращенцев представляющими серьезную опасность, тем самым способствуя радикализации тех, кто не представляет серьезной опасности, но подвергается необоснованным преследованиям[268].
В связи с этим программы реабилитации в местах лишения свободы должны быть дополнены мерами по реинтеграции в общество за пределами пенитенциарной системы. Для успешной реализации этих программ и мер необходимо, чтобы они являлись неотъемлемой частью более широких и не связанных с уголовным судопроизводством стратегий по предотвращению радикализации, ведущей к терроризму; такие стратегии должны эффективно решать проблему недовольства и социально-структурных условий, способствующих терроризму[269]. Программы реабилитации, осуществляемые в тюрьмах, и программы интеграции за пределами пенитенциарной системы должны быть комплексными, добровольными, не допускающими усиления стигматизации и учитывающими возможные риски прямой и косвенной дискриминации. Они также должны отражать особые потребности, обусловленные гендерным фактором, и возможные трудности «реинтеграции женщин, как и мужчин, в противоречивую социальную среду»[270]. Взаимодействие с общинами и работа с надежными партнерами – необходимое условие успешной реинтеграции и реабилитации ИБТ и эффективного предотвращения НЭРВТ в целом.
3.6. Признание и рассмотрение проблемы прямой и косвенной дискриминации
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– признать, что активизация усилий по поощрению равенства и недискриминации должна быть одним з основных компонентов всех мер по противодействию угрозам и вызовам, связанным с ИБТ, в соответствии с обязанностями государств в сфере прав человека, поскольку продолжающаяся дискриминация, а также реальная или кажущаяся стигматизация и маргинализация являются факторами, которые подпитывают вербовку и мобилизацию ИБТ;
– обеспечить, чтобы законы, стратегии и практические меры, касающиеся ИБТ, разрабатывались и применялись таким образом, чтобы это не приводило к дискриминации, в том числе по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или других взглядов, национального или социального происхождения, собственности, рождения или иного статуса;
– регулярно оценивать все соответствующие законы, стратегии и практические меры с точки зрения их возможного прямого или косвенного дискриминационного воздействия и безотлагательно вносить необходимые поправки, если такая проблема обнаружена.
Реагируя на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, государства должны признавать первостепенное значение права на равенство и свободу от дискриминации.
Существуют опасения, что весь комплекс мер (уголовных и административных, а также мер по предотвращению НЭРВТ, вербовки и мобилизации ИБТ) несоразмерным образом воздействует на различные религиозные и духовные общины, особенно мусульманские, и на конкретные этнические группы. Устранение дискриминации исключительно важно для эффективного и долгосрочного противодействия терроризму и потенциальным угрозам, связанным с ИБТ, при неизменном соблюдении принципа верховенства права.
Чаще всего неравенство выражается в том, как именно законы применяются на практике, однако оно может быть в явной форме заложено и в самом законодательстве[271]. Государства должны принимать меры по недопущению произвольного ограничения прав человека в своих законах и политике в отношении ИБТ (например, в результате неправомерного профилирования или других дискриминационных практик, возникших в условиях борьбы с терроризмом). Любой отход от стандартов должен быть оправдан объективными обстоятельствами и не должен затрагивать индивидов исключительно на основании их этнической принадлежности, гражданства, религии или убеждений или других характеристик.
Хотя в международных документах, включая обязательства ОБСЕ, неоднократно указывалось, что терроризм нельзя отождествлять с какой-либо этнической группой, национальность, религией или убеждениями, воплощение этого принципа на практике по-прежнему сталкивается с трудностями. В реальности многие контртеррористические инициативы и программы по предупреждению НЭРВТ, вербовки и мобилизации ИБТ подвергаются критике за исключительную или несоразмерную направленность на мусульман и конкретные этнические группы[272]. В этой связи необходимо напомнить о позитивном обязательстве государств защищать людей от дискриминации, основанной на стереотипах, нетерпимости и расизме в отношении мусульман[273]. Помимо этого, инициативы по предотвращению НЭРВТ и противодействию этому явлению должны использовать специальные методы и объективные критерии, не допуская прямой и косвенной дискриминации и стигматизации, которые способствуют вербовке и мобилизации ИБТ.
В частности, государства должны избегать различных дискриминационных предположений, которые могут лежать в основе инициатив по предотвращению НЭРВТ, а также других мер реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ. Например, распространенное представление о вере мусульман и их религиозной практике как о факторе риска с точки зрения возможной «радикализации» молодежи лишь усиливает стигматизацию всей религиозной группы и при этом ни в коей мере не подтверждается фактическими данными. Не наблюдается какой-либо прямой траектории, ведущей от принятия определенной религии до одобрения террористического насилия или готовности прибегнуть к такому насилию[274].
Попытки выявления ИБТ при помощи профилирования, опирающегося на стереотипные представления о религии, возрасте, национальности, этническом или ином происхождении, не только могут быть дискриминационными, но и, скорее всего, будут неэффективными, если принять во внимание отсутствие единого «профиля» ИБТ. В рамках борьбы с терроризмом, предотвращения НЭРВТ и эффективного противодействия угрозам, создаваемым ИБТ, единственным подходом, соответствующим стандартам прав человека и позволяющим избегать ошибок, которые пока часто наблюдаются на практике, является адресный подход, рассматривающий действия индивидов, а не их характеристики или стереотипные представления, основанные на их этнической, религиозной или гендерной принадлежности.
3.7. Динамика и вызовы феномена ИБТ: гендерный аспект
Рекомендации
При разработке и осуществлении законов, стратегий и практических мер в отношении ИБТ государства-участники ОБСЕ должны учитывать гендерный и возрастной фактор. Помимо работы с рассмотренными в предыдущих разделах рекомендациями, включающими гендерные вопросы, государствам следует:
– обеспечивать, чтобы меры реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, опирались не на гендерные стереотипы, а на реальные факты о различающихся ролях женщин и мужчин, мальчиков и девочек, а также молодых людей;
– учитывать особые потребности, проблемы и факторы уязвимости мужчин и женщин, регулярно пересматривать и оценивать применение мер в отношении ИБТ и решать проблему любого различия в воздействии этих мер, обусловленного гендерным фактором;
– признавать и учитывать роли женщин и мужчин как действующих лиц/исполнителей, имеющих отношение к деятельности ИБТ, а также как жертв/пострадавших, у которых есть соответствующие права – например, право на индивидуальную поддержку и лечение;
– привлекать к ответственности за насилие на сексуальной и гендерной почве, а также обеспечить жертв такого насилия необходимой защитой, поддержкой, помощью и лечением;
– проводить надлежащую подготовку и обучение по гендерным вопросам для специалистов задействованных служб, в том числе судей, прокуроров, сотрудников пограничного контроля, правоохранительных органов, пенитенциарной системы и служб пробации, социальных служб, а также других специалистов, работающих с ИБТ;
– соответствующим образом привлекать женщин к решению проблемы ИБТ и расширять возможности женщин, в том числе женских групп и организаций, не допуская при этом неправомерного использования их участия для других целей под предлогом решения вопросов безопасности.
В настоящее время стратегии в отношении ИБТ все более учитывают тот факт, что в деятельности ИБТ в самых разных ролях участвует большое число женщин[275]. Хорошо задокументирована с очевидным успехом используемая ИГИЛ стратегия вербовки, направленная на женщин и девочек[276]. Как отмечалось в разделе 2, меры реагирования со стороны государств, особенно на ранних этапах, часто свидетельствуют об ошибочном восприятии женщин как пассивных участников и жертв, а не активных действующих лиц и потенциальных исполнительниц террористических актов. Свою роль здесь играют и подробные репортажи СМИ о сложной проблеме так называемых «невест ИГИЛ» (женщин и девочек, выезжающих в ИГИЛ) и о выпускаемых ИГИЛ декретах о принудительных браках и сексуальном рабстве в Ираке. Со временем картина происходящего стала более подробной, появилась информация о факторах, влияющих на мотивы женщин и девочек[277]; о выполняемых ими функциях сторонниц, вербовщиц, организаторов, а в некоторых (редких) случаях – и боевиков[278], а также об их роли жертв и пострадавших от вопиющих нарушений прав человека.
В случае совершения женщинами насильственных преступлений они должны привлекаться к ответственности в рамках системы уголовного правосудия с соблюдением принципов справедливости, целесообразности и недискриминации. Некоторые страны пересмотрели практику уголовного преследования на основе новых данных о роли женщин и отказались от автоматического разделения по гендерному признаку (раньше мужчин в обычном порядке задерживали и привлекали к ответственности, а в отношении женщин такой практики не было)[279]. Для эффективного реагирования на угрозу, связанную с ИБТ, необходим тщательный анализ роли конкретного индивида, включая существенно значимое участие в совершении преступлений и соответствующий умысел, рассматриваемые в контексте ситуации. Женщины, которых принудили участвовать в содействии террористическим группам, не должны подвергаться уголовному преследованию за такие деяния. В частности, как указано в разделе 3.3, люди не должны подвергаться наказанию исключительно на основании имеющихся у них связей с другими людьми (особенно брачных или семейных) – наказание должно назначаться за совершение лицом конкретных преступных действий. Например, серьезные вопросы вызывает криминализация вступления в брак с ИБТ[280]. Наказание за заключение брака несовместимо с правом на вступление в брак и создание семьи, предусмотренное международным правом прав человека[281].
Разнообразие функций, выполняемых женщинами и девочками в контексте совершения актов терроризма, не должно умалять значения того факта, что многие из этих женщин и девочек пострадали от вопиющих нарушений прав человека, включая сексуальное насилие, торговлю людьми и принудительные браки[282]. Есть опасность, что травмы, пережитые ими во время пребывания под контролем таких групп, как ИГИЛ, либо в результате отождествления с такими группами, будут преуменьшены из-за того, что меры реагирования на феномен ИБТ имеют тенденцию рассматривать прежде всего аспект безопасности. Женщины, ставшие жертвами торговли людьми или иным образом пострадавшие от эксплуатации террористическими группами, не должны снова страдать – на этот раз от уголовного преследования и наказания за «правонарушения», заключавшиеся лишь в том, что они стали жертвами торговли людьми или других видов принуждения и эксплуатации. В соответствии со своими обязанностями, установленными международным правом прав человека и предусматривающими необходимость положить конец безнаказанности и возместить ущерб жертвам сексуального и иного гендерно обусловленного насилия, государства должны принять все необходимые меры для того, чтобы привлечь к ответственности виновных в этих противоправных действиях и предоставить необходимую поддержку всем женщинам, пережившим травму и пострадавшим от такого насилия.
Это касается и женщин, которые, возможно, активно участвовали в совершении террористических актов и других правонарушений ИБТ либо осознанно содействовали совершению таких актов, за что они подлежат уголовному преследованию. Таким образом, государства не должны забывать о том, что иногда женщин можно считать и исполнительницами преступления, и жертвами одновременно. Помощь женщинам, пережившим травмирующий опыт и ставшим жертвами насилия, должна включать содействие эвакуации из зон конфликта или сопредельных стран, где они по-прежнему рискуют столкнуться с насилием, а также последующую медицинскую и психологическую помощь и реабилитацию. В недавних докладах особо отмечаются продолжающиеся нарушения в отношении женщин, подозреваемых в связях с ИГИЛ в Ираке, и указывается, что такие нарушения «сеют зерна…очередного витка межобщинного насилия»[283].
Все большее внимание вполне обоснованно уделяется связи между неравенством и насильственным экстремизмом. В Плане действий Генерального секретаря по ПНЭ 2015 г. отмечено следующее: «Никак нельзя назвать случайностью тот факт, что общество, в котором показатели гендерного равенства выше, менее уязвимо для насильственного экстремизма»[284]. Помимо этого, признается важность расширения возможностей женщин и их роль в определении и реализации мер, направленных на эффективное решение проблемы ИБТ, и поощряются соответствующие действия[285]. Вместе с тем государства не должны допускать недобросовестного использования женщин в рамках мер по предотвращению угроз, связанных с ИБТ, и противодействию этим угрозам. Необходимо обеспечить, чтобы такие меры учитывали индивидуальные и социальные реалии, с которыми сталкиваются женщины. Как упоминалось выше, примером злоупотребления уголовным правом можно считать судебное преследование матерей за переводы небольших денежных сумм своим детям за границу на их базовые нужды; при этом в рамках мер по предотвращению НЭРВТ с привлечением женщин в качестве рупоров альтернативных историй следует учитывать возможные последствия для этих женщин, связанные с их семьей или общиной. Аналогичным образом, не следует оказывать давление на женские группы с целью переориентировать их деятельность на решение задач национальной безопасности: это было бы проявлением «инструменталистского подхода со стороны государства, означающего, что гендерное равенство, женщины, мир и безопасность рассматриваются всего лишь как инструменты обеспечения национальной безопасности, а не как самостоятельные ценности[286].
Государства обязаны заботиться о том, чтобы меры реагирования на феномен ИБТ не приводили к прямой или косвенной дискриминации, являющейся результатом непропорционального воздействия этих мер на права женщин[287]. Несмотря на формальное признание данного тезиса, анализ роли гендерного фактора в контртеррористических стратегиях и, в частности, в мерах реагирования на феномен ИБТ по-прежнему проводится весьма ограниченно[288]. Государства должны стремиться лучше понять гендерные аспекты участия в деятельности ИБТ, в том числе недостаточно исследованную роль представлений о маскулинности в мобилизации ИБТ[289] и их влияния на женщин. Также следует внимательно отслеживать различное воздействие законов и стратегий на женщин и мужчин, оценивать такое воздействие и принимать соответствующие меры. Помимо этого, необходимо предоставлять обучение и проводить образовательные программы по гендерной проблематике для судей и прокуроров, сотрудников пограничных служб, правоохранительных органов, пенитенциарной системы и служб пробации, а также для персонала социальных служб и других специалистов, работающих с вернувшимися ИБТ. Это крайне важно для понимания этими специалистами гендерно обусловленных рисков и трудностей, с которыми могут сталкиваться женщины, участвующие в деятельности ИБТ или связанные с ней. Помимо этого, обучение дает соответствующим должностным лицам знания, позволяющие им выявлять жертв сексуального и гендерного насилия, обеспечивать их особые потребности и добиваться реального эффекта при осуществлении стратегий в отношении ИБТ, учитывающих гендерную проблематику[290]. Интеграция гендерных аспектов в усилия по противодействию угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ, предусмотрена требованиями резолюций Совета Безопасности ООН и включена в обязательства ОБСЕ[291], а также в обязанности государств в области обеспечения равенства согласно международному праву прав человека.
3.8. Права детей
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует признать, что меры в отношении ИБТ оказывают особое воздействие – как прямое, так и косвенное – на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права ребенка, предусмотренные Конвенцией ООН о правах ребенка (КПР), международным правом прав человека, международным гуманитарным правом и обязательствами, принятыми в раках ОБСЕ.
В связи с этим государствам-участникам ОБСЕ следует:
– осуществлять стратегии и практические меры по противодействию ИБТ таким образом, чтобы это отвечало наилучшим интересам ребенка, если ребенок прямо или косвенно вовлечен в ситуацию;
– должным образом учитывать потенциальное воздействие на детей ограничительных мер в отношении их родителей, других родственников или опекунов, и смягчать последствия таких мер для детей, если применение ограничений неизбежно;
– разрабатывать отдельные стратегии с учетом гендерного фактора и возраста для разрешения ситуаций мальчиков и девочек, связанных с ИБТ, и аналогичные по подходу стратегии реагирования на участие детей в деятельности ИБТ; в таких стратегиях первоочередное внимание должно уделяться особо уязвимому положению детей, а не реагированию на них как на угрозу безопасности;
– обращаться с детьми, участвовавшими в деятельности ИБТ в зонах конфликта, в соответствии с правилами обращения с детьми-солдатами (то есть относиться к ним прежде всего как к жертвам), оказывать им необходимую поддержку, направленную на их физическое и психологическое восстановление и социальную реинтеграцию;
– соблюдать международные стандарты, ограничивающие применение репрессивных мер к детям, а также соответствующие стандарты правосудия по делам несовершеннолетних, в случае когда уголовно-правовые меры реагирования признаны целесообразными;
– ни при каких обстоятельствах не использовать меры уголовного правосудия в отношении малолетних детей; следуя примерам хорошей практики, установить достаточно высокий минимальный возраст привлечения к уголовной ответственности и применять правосудие по делам несовершеннолетних в отношении молодых людей старше 18 лет;
– обеспечить, чтобы дети, имеющие значимую связь с государством, могли вернуться в это государство и получить защиту и поддержку в целях реинтеграции, восстановления и получения образования сообразно их потребностям, и принимать все осуществимые меры для недопущения ситуаций, когда ребенок остается без гражданства.
Тысячи детей выехали вместе со своими семьями в подконтрольные террористам районы или родились за рубежом в семьях ИБТ. По имеющейся информации, многие из них сейчас являются сиротами, лишены свободы или находятся в крайне уязвимом положении и становятся жертвами вопиющих нарушений, включая изнасилования, насилие и похищения, из-за их предполагаемой связи с ИГИЛ[292]. Мальчики и девочки, тем или иным образом вовлеченные в процессы передвижения ИБТ или затронутые этими процессами, являются предметом обеспокоенности международного сообщества в силу множества проблем, касающихся их защиты.
Помимо этого, дети и молодые люди оказываются затронутыми действием уголовных, административных и других мер, рассматриваемых в настоящем документе. Эти меры могут касаться их как косвенно (когда применяются к их родителям или другим родственникам), так и напрямую – когда точно так же применяются к детям и молодым людям, подозреваемым или осужденным за участие в деятельности ИБТ в своей стране или за рубежом[293]. Признавая необходимость социальной поддержки детей – например, оказания посттравматической психологической помощи, – Резолюция 2396 (2017) Совета Безопасности ООН призывает государства проводить проверку и расследование в отношении подозреваемых ИБТ и сопровождающих их членов семей, в том числе детей. Такие действия, как сбор информации в целях проведения оценки рисков, надзор или внесение в список для особого наблюдения и обмен информацией между государствами, могут с достаточной вероятностью приводить к серьезному нарушению права детей на неприкосновенность частной жизни, а также других их прав. Независимо от того, кто является объектом таких мер – сами дети или их родители и другие родственники – эти и другие шаги в целях противодействия угрозам и вызовам, связанным с ИБТ, также могут прямо или косвенно затрагивать право детей на свободу выражения мнения, свободу религии и убеждений, на семейную жизнь, социальное обеспечение, образование, равенство и свободу от дискриминации и приводить к серьезным долгосрочным последствиям с точки зрения обеспечения всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав детей.
Конвенция ООН о правах ребенка (КПР) – международно-правовой документ о правах человека, который был ратифицирован наибольшим числом государств. Участниками Конвенции являются 196 стран, причем большинство из них ратифицировали этот документ в полном объеме[294]. Основополагающий принцип, отраженный в КПР и многих других международных и региональных стандартах, – приоритетное значение «наилучшего обеспечения интересов ребенка»[295]. Однако на практике, как отмечает
Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ), акцент оказался смещен в сторону восприятия детей как потенциальной угрозы в контексте борьбы с терроризмом. Такой подход создает риск пренебрежения «наилучшим обеспечением интересов ребенка»[296]. Факт смещения акцентов, как представляется, может быть подтвержден подчеркиванием в дискуссиях по поводу обратного потока ИБТ потенциальных угроз, связанных с детьми-возвращенцами (то есть детьми-ИБТ и детьми, связанными с ИБТ)[297]. Конечно, нельзя отрицать субъектность детей и необходимо учитывать все функции, выполняемые ими в контексте деятельности ИБТ, однако любые меры реагирования должны опираться на понимание прав и интересов ребенка, учитывать соответствующий контекст и осуществляться с соблюдением прав человека и международного гуманитарного права.
Гражданство и право на возвращение
Государства не должны лишать детей гражданства, поскольку это будет иметь серьезнейшие последствия для обеспечения их прав (как отмечалось в разделе 3.4), и должны принимать все осуществимые меры для недопущения ситуаций, когда дети оказываются лицами без гражданства[298]. Детям, желающим вернуться в государства, с которыми у них есть значимая связь, должна быть предоставлена такая возможность[299]. Особенно важной возможность возвращения выглядит в свете многообразия и тяжести тех угроз, с которыми сталкиваются за рубежом дети, связанные с ИБТ[300]. Сделанные некоторыми государствами-участниками ОБСЕ заявления о том, что, по крайней мере, малолетние дети могут вернуться, представляют собой пример хорошей практики, которую следует использовать и внедрять[301].
Существует множество серьезных практических препятствий, которые могут помешать возвращению детей. Например, по имеющимся данным, дети, родившиеся за рубежом в районах, подконтрольных ИГИЛ, часто не имеют действительных свидетельств о рождении или регистрации[302]. Часто бывает трудно установить отцовство, особенно если родители погибли или лишены свободы. Многие дети и сопровождающие их лица часто не имеют проездных документов, что затрудняет им выезд и обращение за поддержкой. Государствам необходимо осознавать наличие подобных практических препятствий и использовать прагматичный подход к решению этой проблемы, поскольку отсутствие документов может лишить детей доступа к получению защиты или же препятствовать признанию их гражданства. Помимо этого, решения об аннулировании гражданства родителей или об отказе им в праве на возвращение должны приниматься с учетом последствий таких мер для их детей.
Особую обеспокоенность с точки зрения защиты детей вызывает положение тех детей, которые остаются за рубежом в зонах продолжающихся конфликтов, в лагерях для внутренне перемещенных лиц или в ситуации лишения свободы, когда не соблюдаются базовые стандарты – особенно если их родители погибли или сами лишены свободы[303]. Государства должны стремиться обеспечить детям, находящимся в ситуации крайней уязвимости, необходимую им защиту, в том числе путем принятия должных мер в рамках сотрудничества с другими государствами для целей обеспечения прав этих детей. В отношении детей, остающихся без защиты и поддержки, государства должны рассмотреть вопрос о целесообразности их репатриации (с последующим восстановлением и реинтеграцией), учитывая принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка[304]. При том, что этот принцип остается главным критерием, государства также должны принимать в расчет права родителей и других родственников, помня об общем правиле, гласящем, что дети не должны разлучаться со своими родителями[305].
После возвращения ребенка основное внимание должно уделяться оказанию ему необходимой поддержки в целях его восстановления и реинтеграции, как это определено в КПР[306]. Такая поддержка должна включать должный уход и медицинскую, психосоциальную и педагогическую помощь. Государствам следует осуществлять специальные программы по реинтеграции детей-возвращенцев, предусматривающие, помимо прочего, назначение им наставников, а также целый ряд мер, направленных на облегчение им возвращения к их прежней жизни и недопущение стигматизации и социальной изоляции.
Несмотря на существование немалых трудностей, государства должны предпринимать все возможные меры для того, чтобы права детей эффективно обеспечивались. Защита прав детей – это не только выполнение важной обязанности в области прав человека, но и решение более общих долгосрочных задач по обеспечению безопасности.
Дети-ИБТ: жертвы и правонарушители
Нет смысла отрицать, что дети совершают преступления, и в результате этих преступлений страдают люди. Вместе с тем следует признать наличие в этой ситуации сложной связи между виктимизацией и совершением преступлений, и этот факт следует учитывать при осуществлении мер реагирования. Специальный представитель Генерального секретаря ООН по вопросу о детях и вооруженных конфликтах рекомендует государствам относиться к детям, связанным с вооруженными группами, прежде всего как к жертвам[307].
Меры уголовного наказания в отношении детей не должны быть нормой – они должны использоваться лишь как крайнее средство, иметь воспитательную направленность и решать задачу реабилитации ребенка. Особую осторожность следует проявлять при уголовном преследовании за все более широко трактуемые правонарушения, связанные с соучастием и пособничеством. Такие правонарушения особенно характерны для тех функций, которые часто выполняются детьми в контексте деятельности ИБТ, и в этой ситуации необходимо уделить повышенное внимание степени индивидуальной вины. Согласно рекомендациям Комитета ООН по правам ребенка относительно минимального возраста уголовной ответственности, меры уголовного наказания за деятельность ИБТ нецелесообразно применять к малолетним детям[308].
В отношении несовершеннолетних лиц, подпадающих под действие системы уголовного правосудия, следует соблюдать международные стандарты правосудия по делам несовершеннолетних, применимые к лицам младше 18 лет[309]. Согласно КПР, система ювенального правосудия должна быть направлена на перевоспитание и реинтеграцию малолетних правонарушителей[310]. Наказания, связанные с лишением свободы, должны носить характер исключения, быть максимально краткосрочными и сопровождаться надлежащими гарантиями защиты[311]. При назначении наказания необходимо учитывать возраст и личные обстоятельства несовершеннолетнего лица; пожизненное заключение, не предусматривающее возможности освобождения, и смертная казнь находятся под абсолютным запретом и, согласно нормам международного права, не должны применяться к лицам младше 18 лет[312]. Даже после достижения этого возраста молодость правонарушителя, если это целесообразно, должна приниматься во внимание при назначении наказания[313].
3.9. Соблюдение прав человека и верховенства права как обязательное условие эффективного реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ
Рекомендации
Государствам-участникам ОБСЕ следует:
– придерживаться основанного на правах человека и верховенстве права подхода к любым мерам, направленным на противодействие угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ, с учетом того факта, что безопасность не может быть достигнута ценой нарушения прав человека и принципа верховенства права;
– регулярно пересматривать и тщательно оценивать осуществление законов, стратегий и практических мер, касающихся ИБТ, в том числе с точки зрения их последствий для прав человека, с тем чтобы все эти меры были обоснованными, необходимыми, соразмерными, основанными на фактах и адресными;
– признавать недостатки, имевшие место в прошлом, и обеспечивать эффективные средства правовой защиты и, при необходимости, возмещение ущерба тем лицам, чьи права были нарушены, в целях поддержания авторитета и легитимности мер в отношении ИБТ и обеспечения действенности этих мер.
Для того, чтобы усилия по противодействию потенциальным угрозам, создаваемым ИБТ (включая соответствующие меры по предотвращению НЭРВТ), были эффективными и не опирались на ложные допущения, крайне важно, чтобы государства продолжали улучшать свое понимание феномена деятельности ИБТ. В противном случае эти усилия будут опираться на ложные представления. Особенно важно учесть, что факты, тенденции и вызовы, связанные с ИБТ, постоянно меняются. Несмотря на то, что успех усилий по борьбе с терроризмом и программ предупреждения НЭРВТ в силу самой их природы трудно продемонстрировать наглядным образом, необходимо продолжать анализировать и регулярно пересматривать эти усилия в целях оценки их эффективности, устранения возможных негативных последствий для прав человека и убедительного подтверждения необходимости и соразмерности принимаемых мер. Кроме проведения периодического обзора, ЦГОКМ ООН в своих руководящих указаниях рекомендует государствам вводить ограничения в отношении срока действия законодательных положений, предусматривающих особые полномочия в целях борьбы с конкретной террористической угрозой; такое ограничение потребует продления действия этих положений по истечении установленного срока. Таким образом будет обеспечено прекращение действия особых полномочий, после того как необходимость в них отпала[314].
Эффективные меры реагирования на угрозу терроризма, в том числе на феномен ИБТ, требуют спокойного анализа им адресного действия – прежде всего тогда, когда политическое и общественное давление подталкивают к поспешному принятию все новых, «еще более жестких» законов и мер (например, сразу после терактов). Демократический процесс включает в себя обязательные гарантии защиты (открытые дебаты, прозрачность и полноценное участие всех затронутых групп), которые особенно важны при разработке, принятии и осуществлении новых законов, стратегий и практических мер в сфере обеспечения безопасности. Правительства должны предпринимать все усилия для того, чтобы права человека и верховенство права были реальными и очевидными компонентами демократического процесса и политических дискуссий в ходе выработки и осуществления мер реагирования на угрозу терроризма, в том числе на угрозу, создаваемую ИБТ.
Подход, часто описываемый как «безопасность прежде всего», обычно вытесняет уважение к правам человека и верховенству права на далекую периферию, хотя эти нормы являются ключевыми составляющими безопасности. Неоднократно указывалось, что борьба с терроризмом, права человека и верховенство права взаимно укрепляют друг друга, в том числе в контексте противодействия ИБТ. Если права человека нарушаются, а фундаментальные принципы верховенства права игнорируются, усилия по борьбе с терроризмом не вызывают доверия и создают риск укрепления и распространения историй о несправедливости, которые подталкивают людей к поддержке терроризма в родной стране и за рубежом. Напротив, строгое соблюдение прав человека и принципа верховенства права служит поддержанию легитимности и авторитета мер в отношении ИБТ. В своем последнем обзоре Контртеррористической стратегии ООН за очередной двухлетний период Генеральная Ассамблея вновь подчеркнула, что когда в рамках усилий по борьбе с терроризмом игнорируется принцип верховенства права на национальном и международном уровне и нарушаются права человека и основные свободы, «это не только подрывает ценности, защиту которых эти усилия призваны обеспечивать, но и может приводить к дальнейшему разжиганию насильственного экстремизма, который может создавать питательную среду для терроризма»[315]. Понимание этого факта отражено и в обязательствах ОБСЕ по борьбе с терроризмом, и именно оно лежит в основе всеобъемлющей концепции безопасности ОБСЕ[316].
Основанный на правах человека и принципе верховенства права подход к противодействию потенциальным угрозам и вызовам, связанным с ИБТЮ должен включать ряд компонентов, которые были рассмотрены в настоящей публикации. Особое значение имеют независимый анализ осуществления законов, стратегий и практических мер в отношении ИБТ и надзор над государственными ведомствами и правоохранительными органами, участвующими в реализации этих мер. Независимый анализ и надзор, расследование возможных нарушений и обеспечение надлежащей подотчетности, средства правовой защиты и меры по возмещению ущерба, причиненного нарушениями, – все это исключительно важно для защиты прав человека. Эти компоненты также дают возможность учиться на полученном опыте и выявлять недочеты и исправлять их, что делает соответствующие стратегии не только более совместимыми с правами человека, но и более действенными в долгосрочной перспективе.