Основными движущими силами реформ стали:
• представители царского рода: принц Нака-но Оэ (будущий император Тэнти, 668–671), ставший вдохновителем реформ, и принц Кару (будущий император Ко:току, 645–654), во время правления которого начали осуществляться первые преобразования;
• представители местных (японских) крупных кланов, утративших былое положение в период доминирования Сога (например, Накатоми-но Каматари);
• представители иммигрантских родов, обеспечивающих приток образованных кадров для государственного строительства (к их числу можно отнести, например, ученого Такамуко-но Куромаро и китайского буддийского монаха Мин);
• представители средних и мелких (в основном провинциальных) родов, которые по тем или иным причинам (в том числе и в силу заинтересованности в стабильной центральной власти) стали сторонниками преобразований.
Согласно «Нихон сёки», после воцарения Ко:току в Ямато по китайскому образцу был впервые введен девиз правления (нэнго:) — Тайка («Великие перемены»), который должен был указать на основное направление деятельности нового правителя. Первым годом «Тайка» стал 645-й. В 646 г. был провозглашен указ о реформах (кайсин-но тё:), состоящий из четырех пунктов. Содержание этого документа сводится к следующему.
1. Упразднялись частные земельные владения и частнозависимые категории населения, вводилась государственная собственность на землю. Высшие сановники получали крестьянские дворы в кормление, средние и мелкие чиновники получали полотно и шелк.
2. Вводилась новая административно-территориальная система: столица, столичный район (Кинай), провинции (куни), уезды (гун), деревни (ри). Кроме того, были учреждены почтовые станции.
3. В качестве подготовительных мероприятий для введения надельного землепользования предусматривалось составление подворного реестра и разверстки налогов.
4. Устанавливалась система налогов и повинностей.
Таким образом, реформа была призвана усилить центральную власть, кодифицировала систему управления, определяла отношения между центром и периферией, пределы их компетенции, устанавливала размер регулярного налогообложения.
«Реформы Тайка» имели множество культурных последствий, в том числе и самых неожиданных. Так, например, в результате введения надельной системы землепользования рисовые поля приобрели ту конфигурацию, которую они имеют и в настоящее время (так называемая «система дзё:ри»). Обрабатываемая земля делилась на квадраты размером 6 на 6 тё: (1 тё: равнялся 109 м.). Поля полагалось ориентировать строго по сторонам света. При этом мера длины в 1 тё: при счете с севера на юг называлась дзё:, а при счете с востока на запад — ри. Такой участок земли размером и 6 на 6 тё: (или — что одно и то же — 6 дзё: на 6 ри) делился на 36 одинаковых квадратов, называвшихся цубо и имевших площадь в 1 кв. тё:. Каждый из таких квадратов получал свой порядковый номер (т. е. местоположение того или иного участка определялось практически мгновенно). Цубо, в свою очередь, делился на 10 полосок земли (могли быть ориентированы как в направлении север-юг, так и восток-запад) — Эти полоски земли назывались тан. Считалось, что урожая риса с одного тан хватает на прокорм одного человека.
Важнейшим культурным последствием такой системы землепользования было составление карт (планов) местности. Первые сохранившиеся планы местности относятся к VIII в. (служили документом, удостоверяющим права на владение или же пользование землей). Таким образом, введение надельного землепользования привело к применению измерительных процедур и инструментов, тщательной проработке пространства, что является характерной чертой японской культуры и в настоящее время. Надельное землепользование пришло в упадок уже в X в., но система дзё:ри продолжает существовать в неизменном виде вплоть до сегодняшнего дня.
Проблема аутентичности указа о проведении реформ — одна из дискуссионных в японской историографии. Ряд дословных совпадений в тексте указа 646 г. с соответствующими местами более поздних китайских документов, обозначение уездов как гун (в то время как данные эпиграфики моккан доказывают, что в ходу был термин коори), неадекватное определение границ столичного района Кинай (столица в 646 г. находилась в Нанива, а в документе описывается явно другой район) позволяют усомниться в том, что указ (в той форме, в какой он представлен в «Нихон сёки») был действительно написан в 646 г. Однако это не ставит под сомнение сам факт реального проведения реформ во второй половине VII в., основные направления которых были изложены в указе.
Первым шагом реформаторов по осуществлению поставленных в программном указе целей было составление подворного реестра и налоговой росписи. По данным «Нихон сёки», подворные реестры составлялись в 646, 652, 670 и 689 гг.
Следующим мероприятием стало наделение землей казенно-обязанного населения. Для этого были установлены единицы измерения площади (поле длиной в 30 шагов и шириной в 12 шагов считалось за 1 тан; 10 тан равнялись 1 тё:), которые до этого времени не были унифицированы.
Наряду с наделами для крестьян существовали и привилегированные земли, жалуемые знати в качестве компенсации за их земли, объявленные государственной собственностью. Система землепользования для чиновников (должностные земли, ранговые земли и «земли за особые заслуги») окончательно сформировалась в VIII в., однако уже в конце VII в. можно видеть ее зачатки. Так, в указе 691 г. сообщается о землях, жалуемых в соответствии с рангом (площадь таких земель изменялась в зависимости от высоты ранга — от 1/4 до 4 тё:). Кроме того, в тексте «Нихон сёки» есть и другие упоминания о земельных пожалованиях, размер которых непременно увязывался с рангом. Чиновничество обладало немалыми привилегиями, главной из которых были налоговые льготы. Чиновники с 8-го по 6-й ранг освобождались от подати только сами, а чиновники более высоких рангов освобождались от налогов не только сами, но также их отцы и сыновья (5-й и 4-й ранги), их дети, отцы, братья, сыновья и внуки (3-й, 2-й и 1-й ранги). Словом, чиновничество было ясно маркировано как социальная группа, ответственная за сбор налогов, а не за их уплату.
Однако все эти формы служебных пожалований еще не отличались систематичностью, а наиболее типичной формой служебных пожалований для второй половины VII в., кроме натуральных выдач, оставался доход с определенного количества дворов, приписанных данному лицу, учреждению, храму и т. д. Дворы в кормление (дзикифу) получали ранговые служащие, принцы, ученые-конфуцианцы, буддийские храмы и монахи.
Проводя политику подобных пожалований, правительство старалось не допустить переход кормлений в наследственное частное владение, о чем свидетельствует указ о пересмотре и изменении списков дворов в кормление, пожалованных буддийским храмам (679 г.), а также указ об аннулировании пожалованных в кормление дворов с требованием вернуть их государству (682 г.).
Важнейшей областью деятельности реформаторов было создание центрального аппарата управления. В 645 г. были учреждены должности трех министров: левого — садайдзин, правого — удайдзин и внутреннего — найдайдзин (должность главного министра — дадзё: дайдзин — была введена в 671 г.). Однако сами министерства были созданы позже. В окончательном виде новый правительственный аппарат состоял из восьми министерств: Министерство кадров (Сикибусё:), Министерство управления (Дзибусё:), Министерство народных дел (Мимбусё:), Военное министерство (Хё:бусё:), Министерство наказаний (Гёбусё:), Министерство казны (Оокурасё:), Министерство центра (Тю:мусё:), Министерство двора (Кунайсё:). Кроме указанных учреждений, в «Нихон сёки» упоминается Палата небесных и земных божеств (Дзингикан), которой подчинялись все синтоистские храмы и жрецы в провинциях.
Так как осуществить реформы можно было только через местную администрацию, то к ее созданию приступили немедленно. В 646 г. по китайскому образцу были выделены Внутренние провинции (Кинай), располагавшиеся в непосредственной близости от резиденций правителей. В них были назначены управители провинций и уездов, устроены заставы, почтовые дворы, сторожевые пункты и т. д. Именно в Кинай реформы начались раньше всего и были наиболее последовательными.
Особое внимание реформаторы уделяли созданию чиновничества как сословия, ответственного за проведение государственной политики в центре и на местах. Однако в процессе реформ пришлось отойти от идеализированного образа чиновника, свободного от кровно-родственных связей и служащего исключительно государству (двору). Хотя наследственную службу отменили еще в 646 г., а на местах вместо старых наследственных глав территорий (куни-но мияцуко) предполагалось назначить новых управителей, подчиняющихся непосредственно центральной власти, сделать это оказалось не так легко. Правительству приходилось пользоваться услугами старой знати, так как людей, обладавших навыками в управлении и сведущих в области китайской политической науки, не хватало. Местные органы управления (начиная с уезда и ниже) фактически находились в руках местной знати.
Для пополнения рядов формирующегося чиновничества в 670 г. была открыта столичная школа чиновников (в ней обучалось около 400 человек), а в 701 г. — провинциальные школы.
Параллельно с этим шел процесс выработки статуса чиновничества. В указах 673, 676, 682 и 690 гг. устанавливались критерии, в соответствии с которыми производилось назначение на чиновничьи должности.
В процессе выработки таких критериев во второй половине VII в. явно прослеживаются два этапа. На первом (указы 673 и 676 гг.) при назначении на чиновничьи должности отдавалось предпочтение тем «кандидатам», которые имели определенные способности к выполнению служебных обязанностей (например, для всех «кандидатов» был установлен своеобразный «испытательный срок», в течение которого они выполняли различные мелкие служебные поручения). На втором этапе (указы 682 и 690 гг.) идея государственной службы, первоначально основанная на представлениях китайской политической науки, начинает приобретать традиционные японские черты, согласно которым изменение служебного состояния определенного лица в первую очередь зависело не от его способностей, но от заслуг (знатности) всего рода, из которого он происходил. И хотя одним из критериев при назначении на должность оставались личные качества кандидата, отмечалось, что даже если претендент на должность «деятелен и способен», но его происхождение не выяснено, то рекомендовать его кандидатуру на занятие должности не следует.