Боярская дума являлась высшим законодательным и судебным органом власти, не имея отдельной от царя компетенции. Царский судебник предписывал вершить дела новые (отсутствующие в Судебнике) с «государева докладу и со всех бояр приговору» (С50–98).
Политическая роль Думы возрастала в период потрясений и кризисов, например, в период Смуты. В начале XVII в. в состав Думы входило около 30 человек, к концу века – около 180.
Боярская дума ведала вопросами законодательства, управления, внешней политики и суда. На заседаниях Думы утверждались решения приказов – статейные списки. Дума являлась высшей судебной инстанцией государства, рассматривала по первой инстанции дела политические и местнические, пересматривала дела, решенные в приказах. С конца XVII в. действовало особое отделение – Расправная палата, ведавшая судными делами.
Земский собор – русский сословно-представительный орган XVI–XVII вв. Первый собор был созван Иваном IV в 1549 г. по вопросам о примирении с боярами, о наместничьем суде, о судебной и земской реформе, о составлении Судебника. Соборы не были ни постоянно действующими, ни периодически собирающимися органами, они созывались по мере необходимости. С укреплением власти государя значение этого органа падает, перерывы между соборами становятся все значительнее. Последним Земским собором принято считать собор 1653 г., решавший вопрос о принятии Украины под государеву руку, далее соборы созывались только в период с 1681 по 1684 г., но не в полном составе (хотя состав соборов не являлся постоянным в принципе). Всего, по подсчетам Л.В. Черепнина, состоялось не менее 57 соборов[19].
В отечественной историографии установилась следующая точка зрения: Земский собор состоял из трех частей (утверждение принадлежит русскому историку С.Ф. Платонову) – Освященного собора – собрания высших иерархов церкви во главе с митрополитом, а затем патриархом, Боярской думы и представителей служилых и посадских. Исследователи определяют состав и численность соборов по утвержденным грамотам и соборным актам. Составы соборов различались довольно существенно. В утвержденной грамоте собора 1613 г. помимо прочих упоминаются «всякие уездные люди», предположительно, это представители черносошного крестьянства (по общему мнению, собор, избравший Михаила Федоровича государем, был единственным, в котором приняли участие крестьяне). Численность представителей на соборах различалась и в среднем составляла 300–400 человек. Например, оригинальный текст Соборного уложения содержит 315 подписей членов собора, а самым широким по составу считается Земский собор 1613 г. – в нем участвовало не менее 700 человек. Право созыва собора принадлежало царю, а в случае его отсутствия – Боярской думе и патриарху.
Процедура призыва на соборы также не была унифицированной, порядок определения представителей служилого и посадского населения отличался в разные созывы.
На соборах обсуждение поставленных вопросов велось «по чинам, порознь», мнения («сказки за руками», «речи», «допросы») подавались письменно, а затем сводились в один акт. Продолжительность Земских соборов зависела от решаемых вопросов. Соборы могли заседать несколько дней (27–28 февраля 1549 г.) или месяцев (с сентября 1648 по январь 1649 г.).
Земские соборы не ограничивали власть монарха, их решения не имели силы закона без воли государя, однако в ряде случаев согласие «всей земли» было принципиально важным. Характер Земских соборов зависел от причин созыва. Среди них можно особо выделить: избирательные (1598 г. – избрание Бориса Годунова, 1613 г. – избрание Михаила Федоровича), совещательные (1566 г. – вопрос о продолжении Ливонской войны, 1642 г. – вопрос о принятии Азова), собор 1648–1649 гг. был уложенным (законодательным).
Приказы образовывали сложную сеть отраслевых органов управления, имевших смешанную компетенцию. Некоторые приказы были не только административными, но и судебными органами. Число приказов менялось в результате дробления или возникновения новых (с присоединением новых территорий – так возникли Сибирский и Малороссийский приказы), поэтому точное их количество определить сложно (в XVII в. их было около 40).
Классификация приказов представляет довольно сложную проблему и является условной.
Во главе приказов стояли судьи, назначавшиеся, как правило, из числа членов Боярской Думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Некоторые бояре могли управлять сразу несколькими приказами (например, судия пяти приказов Борис Морозов). Делопроизводство в приказах велось приказными дьяками и подьячими. Дьяки, вершившие судные дела, в основном были выходцами из служилых по отечеству, духовенства или крупного купечества. Приказная система с ее бюрократизмом, затяжным делопроизводством и бесконтрольностью «приказных» порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество и лихоимство. Московский бунт 1648 г. стал важной вехой в борьбе с приказной коррупцией. В ходе восстания произошли расправы над приказными людьми: восставшими были убиты судия Земского приказа Леонтий Плещеев, глава Пушкарского приказа Петр Траханиотов, думный дьяк Назарий Чистой. Бориса Морозова государь спас, отправив в ссылку в монастырь.
Соборное уложение содержит массу статей, устанавливающих ответственность за должностные преступления: вынос дела из приказа, недобросовестное ведение протокола, волокита, взятки. Наказания за них были весьма суровыми: отстранение от должности и торговая казнь (СУ-X-5–13). Соборное уложение прямо запрещает перенос дел из приказа в приказ (СУ-X-4), ибо «московская волокита», сопряженная с хождением дел по приказам (ибо их компетенция пересекалась), была притчей во языцех.
За приказную службу дьяки верстались поместными (от 600 четвертей) и денежными (240 рублей в год) окладами. Канцелярскую работу выполняли подьячие. Начинающий подьячий служил «неверстано», получая лишь приношения просителей, затем его верстали небольшим (до 5 рублей) окладом, старый подьячий мог получать до 65 рублей в год. В большинстве приказов служило по одному дьяку, но в крупных могло быть и больше: в Разрядном – шесть, в Поместном – до пятнадцати. Подьячих в приказе было несколько, их число могло доходить до нескольких десятков (Посольский) или даже сотен (Поместный). Низшую категорию приказных людей составляли ярыги, выполнявшие разного рода поручения и полицейские функции.
Органы местного управления. Административная система государства была сложной и не характеризовалась единообразием. Основной административной единицей оставался уезд. Система кормлений была в основном ликвидирована в правление Ивана IV, в ходе реформы 1555–1556 гг. Вместо кормов с населения стал собираться налог в казну (кормленый окуп), а функции, ранее исполняемые кормленщиками, перешли к выборным земским органам в лице излюбленных голов или старост.
Помимо губного и земского управления существовало воеводское. Воеводы (из числа служилых по отечеству) направлялись по городам для выполнения административных, полицейских, военных, финансовых функций, контроля над деятельностью земских и губных органов. После Смуты воеводское управление было введено повсеместно. Воеводы назначались Разрядным приказом на небольшой срок (до 3 лет). Воеводам запрещалось брать кормы с населения и вступать в обязательственные отношения с местными жителями. Будучи служилыми по отечеству, воеводы получали за исполнение обязанностей поместный и денежный оклад. Органом управления уездом была Съезжая (приказная) изба, во главе которой стоял дьяк (в крупных уездах избы делились на столы, возглавляемые подьячими, отвечавшими за делопроизводство). Полицейский надзор в городах осуществляли городовые приказчики.
Финансовое устройство. Основной тенденцией в рассматриваемый период является увеличение числа прямых и косвенных налогов, связанное с постоянно растущими потребностями государства. Прямые налоги: ямские деньги, стрелецкие деньги, полоняничные деньги и пр. Основанием обложения были писцовые книги, содержавшие сведения о количестве и качестве земель, числе дворов. Основной окладной единицей была соха – с середины XVI в. это поземельная единица, состоявшая из определенного числа четвертей земли (в зависимости от вида: служилая соха – 800 четвертей, церковная – 600, черная – 400). Большое значение имел институт одабривания – приравнивания средней и плохой земли к доброй (так, служилая соха составляла 800 четвертей доброй земли, 1000 – средней или 1200 – худой).
Соха – очень крупная единица обложения, это затрудняло исчисление налогов. В 30-е годы XVII в. стало применяться обложение по «живущей четверти» – определенному числу крестьянских дворов (в вотчинах и поместьях – 8 крестьянских и 4 бобыльских двора, на монастырских землях – 6 крестьянских и 3 бобыльских двора, на черных землях не применялось). В городах в соху включалось определенное количество дворов: 40 дворов в сохе – для лучших людей, 80 – для средних, 160 – для меньших. Посадская община, как и крестьянская, была связана круговой порукой, раскладка налогов производилась внутри общины, а недоимки взыскивались с платежеспособных ее членов.
Посошное обложение не удовлетворяло потребностей государства в средствах, ибо не охватывало всех плательщиков. С 1678 г. единицей обложения стал двор. Подворный учет также осуществлялся в Писцовых книгах. Подворный налог ежегодно взимался в виде натурального «стрелецкого хлеба» и «стрелецких денег» (денежный платеж, который объединял в себе большую часть прямых налогов и составлял от 80 копеек до 2 рублей со двора в год). Зависимые народы Сибири платили ясак.
В рассматриваемый период существовало большое количество пошлин: вес, мера, мыт, амбарное (за хранение товаров), поворотное (за вывоз товаров с гостиного двора), поплашное (при продаже леса), пятно (при продаже скота) и пр. В 1653 г. все они были отменены и заменены единой пошлиной – «по 10 денег с рубля» (т. е. по 5 копеек с рубля).