Коллегии. Приказная система, унаследованная от XVII столетия, устарела и нуждалась в реформировании. Она не отличалась стройностью и четким разграничением полномочий. В 1717 г. государь начал реализацию плана по реформированию центрального управления, назначив президентов коллегий, которые и должны были их организовать. Коллегии возникли на основании прежних приказов, хотя далеко не все приказы были включены в структуру коллегий: некоторые специальные приказы продолжили свое существование, но именовались теперь канцеляриями (Ямская, Каменная, Аптекарская). Коллегий изначально было создано 12:
Коллегии иностранных дел, военная и морская считались первейшими и имели особый статус.
https://nnov.hse.ru/ba/law/igpr/genregl
От приказов некоторые коллегии унаследовали сращивание административных и судебных функций. Согласно Генеральному регламенту 1720 г.[28], коллегии были подчинены Сенату (куда направлялись для контроля все постановления коллегий). Созданные по единому плану, коллегии, в отличие от приказов, имели унифицированную структуру: в присутствие входили президент (по назначению императора), вице-президент (по представлению Сената), 4 советника и 4 асессора (по назначению Сената), канцелярия состояла из секретаря, нотариуса, регистратора и писцов. Решения в коллегиях принимались по большинству голосов членов присутствия (в случае равенства решающим был голос президента).
Коллегии приходят в упадок в последней четверти XVIII в. Губернская реформа Екатерины II привела к передаче части функций коллегий на места. Окончательно коллегиальная система была заменена министерской в царствование Александра I.
Советы при императорах. Совещательные органы действовали при государях эпохи дворцовых переворотов. В 1726–1730 гг. существовал Верховный тайный совет из 6–8 влиятельных особ по выбору монарха (их именовали министрами). В 1731 г. Анна Иоанновна учредила Кабинет министров (из 3–4 особ по назначению государыни). По назначению этот орган не отличался от своего предшественника. В 1735 г. государыня приравняла подписи трех кабинет-министров к личной императорской. В период правления Брауншвейгской фамилии кабинет был разделен на 3 департамента. Воцарение Елизаветы Петровны (1740–1761 гг.) привело к упразднению кабинета. С 1756 по 1762 г. действовало другое совещательное учреждение – Конференция при Высочайшем дворе, приравненная по положению к Сенату. Деятельность этого органа была ориентирована на внешнюю политику. При Петре III, а затем при Екатерине II действовал Совет при Высочайшем дворе, в основном унаследовавший функции и порядок делопроизводства Конференции.
Местное управление. В 1708 г. Петром I введено новое административное деление: страна была разделена на 8 губерний. Разные по территории и численности населения губернии делились на уезды. Управление столь крупными административными единицами было весьма сложным. В 1719 г. число губерний возросло до 11 (росло и далее), и они были разделены на провинции, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. В каждой провинции было 5 дистриктов (деление производилось по числу дворов). Название этой административной единицы не прижилось, и в 1727 г. дистрикты переименовали в уезды. Таким образом, в России сложилось трехчастное административно-территориальное деление: губерния – провинция – уезд.
Во главе губернии стоял губернатор, при котором состояла ландратская коллегия, избираемая дворянством. Это была не вполне удачная попытка введения коллегиального начала в губернское управление. Провинции возглавлялись воеводами, а дистрикты – комиссарами.
https://nnov.hse.ru/ba/law/igpr/uprav_gubern
В 1775 г. «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи»[29] вводится двухчастное административно-территориальное деление (губерния – уезд), в основу которого была положена численность населения. Согласно документу: «Дабы Губерния, или Наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 до 400 000 душ… В уезде или округе считается от 20 до 30 000 душ»[30]. С некоторыми изменениями такое административное устройство просуществовало до конца империи. Во главе губерний стояли губернаторы (в ряде губерний – генерал-губернаторы), при которых действовало губернское правление (помимо губернатора туда входили два губернских советника). Во главе уездного управления стоял Нижний Земский суд во главе с земским исправником (капитаном), избираемым местным дворянством.
Городское самоуправление. Попытки реорганизации городского управления были предприняты еще в конце XVII в. Как и большинство петровских реформ, городская преследовала, прежде всего, фискальные цели. В Москве была организована Ратуша, а по городам – земские избы, управлявшие не только городским населением, но и окрестными государственными селами. Реформа не дала ожидаемых результатов. Еще одна попытка введения городского самоуправления была предпринята в 1718 г.: в столице был образован Главный магистрат, а по городам – магистраты. Регламент главного магистрата 1721 г. определял задачи и порядок работы органов городского самоуправления: магистраты были административными, финансовыми и судебными органами. Городовые магистраты как судебные органы имели право рассматривать любые дела, только назначение смертной казни требовало санкции Главного магистрата. Состав магистратов зависел от величины города (всего было пять категорий городов): в крупных городах – президент, четыре бургомистра и два ратмана, а в самых мелких – по одному бургомистру и ратману. Члены магистратов выбирались населением и утверждались в Главном магистрате. Во главе Главного магистрата стоял обер-президент, назначаемый государем.
В 1785 г. была проведена очередная реформа городского самоуправления. «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» были созданы новые органы для заведования городским хозяйством. Во главе управления ставился городской голова, избираемый на 3 года. Грамота дозволяла составление Общей городской думы (избираемой раз в 3 года), в которую входили гласные от всех шести разрядов горожан. Общая дума из своего состава выбирала Шестигласную (по одному представителю от каждого разряда). Думы не обладали судебными функциями, им запрещалось вмешиваться в судные дела, которыми ведали магистраты. Общая дума собиралась по мере надобности, Шестигласная – еженедельно.
Полиция. Петром I была учреждена полицмейстерская канцелярия, подчиненная генерал-полицмейстеру в Санкт-Петербурге. Затем в Москве была учреждена должность обер-полицмейстера, стоявшего во главе Московской полицмейстерской конторы. Указом «Об учреждении полиции в городах» 1733 г. в 23 губернских и провинциальных городах империи были учреждены полицейские органы (в дальнейшем называемые полицейскими конторами) во главе с полицмейстерами. Губернская реформа 1775 г. затронула и эту часть управления. «Учреждением для управления губерний» надзор за «благочинием, добронравием и порядком» в городах вручался городничим. Особо подчеркивалось, что городничий – не судья и «сам собою ни на кого не налагает пени или наказания».
В 1782 г. регулярная городская полиция вновь была реорганизована: Устав благочиния или полицейский[31] вводит новый орган полицейского управления, Управу благочиния, учреждаемую в каждом городе. По уставу: «В Управе благочиния заседает городничий и заседает пристав уголовных дел, пристав гражданских дел и два ратмана. В столице определяется полицеймейстер…» (УБ-2, 3).
https://nnov.hse.ru/ba/law/igpr/ustav_blagochiniya
Города по Уставу делились на части (от 200 до 700 дворов), а части – на кварталы (от 50 до 100 домов). В часть определялся частный пристав, а в квартал – квартальный надзиратель и квартальный поручик (УБ-5–12). Устав благочиния вводил должности частного маклера (УБ-179, 180), следившего за оборотом недвижимости, и маклера слуг и рабочих людей (УБ-181–190). Все желавшие поступить в услужение должны были записываться в маклерскую книгу (в противном случае городничий мог выслать из города), а желавшие нанять прислугу или рабочих должны были объявить об этом маклеру. Договор найма фиксировался в маклерской книге. Нанимать прислугу без посредничества маклера не запрещалось, но в случае конфликта между работодателем и наемным работником Управа благочиния не вмешивалась и жалоб не принимала.
В отдельных частях города создавались словесные суды (УБ-161–178) для рассмотрения устных жалоб граждан. По мелким уголовным делам полиция вершила суд. Полиция могла применять санкции только за такие правонарушения, как несоблюдение праздничных дней (УБ-245), неразрешенное ношение оружия (УБ-255), мелкие имущественные преступления (кражи до 20 рублей – УБ-269), азартные игры (УБ-257), брань (УБ-264), пьянство (УБ-256). Наказания, применяемые полицией: арест на несколько суток, заключение в рабочий (работный) или смирительный дом, штрафы, исчисляемые в суточных пропитаниях нищего или заключенного. В большинстве случаев полиция ограничивалась пресечением правонарушений и проведением предварительного следствия, передавая правонарушителей в руки правосудия.
По политическим преступлениям полиция следствия не проводила, существовали иные органы государственной безопасности. Самым ранним был Преображенский приказ, созданный Петром I еще в конце XVII в. В приказ отправляли всех, кто «сказывал слово и дело государево». В 1718 г. была учреждена Тайная канцелярия (ее создание связывают с делом царевича Алексея), просуществовавшая как орган политического сыска до 1726 г. В 1731 г. начала работу