Землевладельцы на уездном съезде избирали делегатов в губернское собрание выборщиков, которое и выбирало депутатов Думы. Горожане выбирали выборщиков в городское собрание, выбиравшее депутатов. Крестьяне избирали делегатов на волостной сход, который, в свою очередь, избирал делегатов на уездный съезд, определявший состав губернского съезда, на котором избирались депутаты. Уполномоченные рабочих от предприятий собирались на губернских съездах и определяли выборщиков в губернское избирательное собрание, избиравшее депутатов.
Таким образом, выборы были не всеобщими, не равными и не прямыми. Количество ступеней у курий было разным: две у землевладельцев и городских избирателей, три – у рабочих, четыре – у крестьян. Выборы проводились закрытой баллотировкой.
Избирательного права были лишены: не достигшие 25 лет, женщины (но они могли сообщать свой имущественный ценз мужьям и сыновьям), учащиеся, военные, состоящие на действительной службе, бродячие инородцы и осужденные к лишению или ограничению прав состояния. Различие между активным и пассивным избирательным правом является характерной чертой закона: депутаты Государственной думы, в отличие от избирателей, должны были владеть русским языком.
Государственные думы I и II созыва, избранные в соответствии с этим положением, находились в постоянной конфронтации с правительством и были распущены (I Дума работала 72 дня, II – 102 дня). 3 июня 1907 г. II Государственная дума была распущена. Положение о выборах в Государственную думу, изданное тогда же, сократило народное представительство. Согласно статье 87 Основных законов, пересмотр положения о выборах не мог происходить в чрезвычайном порядке, поэтому внесение изменений в избирательную систему 3 июня 1907 г. считается переворотом.
Согласно Высочайшему манифесту от 3 июня 1907 г., государь видел «причину двухкратного неуспеха деятельности Государственной думы в том, что по новизне дела и несовершенству избирательного закона законодательное учреждение это пополнялось членами, не явившимися настоящими выразителями нужд и желаний народных». Новое положение сократило представительство от национальных окраин, ибо «Государственная дума должна быть русской и по духу».
Согласно Положению от 3 июня 1907 г.[53], городская курия была поделена на две, представительство от рабочих, не составлявших теперь отдельной курии, было уменьшено. Численность депутатов Государственной думы сократилась с 524 до 442.
https://nnov.hse.ru/ba/law/igpr/manifest_usovgospor17101905
III Государственная дума проработала положенные 5 лет, деятельность IV Думы была прервана революционными событиями 1917 г.
Палатой парламента Российской империи стал реформированный Государственный совет, который состоял из назначаемых государем и избираемых членов (число членов по назначению не могло превышать число членов по выборам – ОЗ-100). Согласно Учреждению Государственного совета 1906 г., члены Государственного совета по выборам избирались:
1) от духовенства православной российской церкви (трое от монашествующего и трое от белого);
2) от губернских земских собраний (по 1 члену);
3) от дворянских обществ (18 членов);
4) от императорской Академии наук и императорских российских университетов (6 членов);
5) от Совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ (12 членов: 6 от промышленности и 6 от торговли).
Члены Государственного совета по выборам избирались на 9 лет, треть из них каждые три года должна была переизбираться. Состав членов Совета по выборам мог быть заменен до истечения срока по императорскому указу. Членами государственного совета не могли быть лица, не достигшие 40 лет и не имевшие среднего образования, а также все те, кто не мог быть избран в Государственную думу.
Государственный совет и Государственная дума пользовались «равными в делах законодательства правами» (ОЗ-106).
8.2. Административное законодательство
Манифест 17 октября 1905 г. декларировал свободу слова, собраний, союзов. Регулирование этих свобод производилось на основании временных правил, ибо постоянного законодательства принято не было.
На основании указа «О временных правилах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г. отменялась предварительная как общая, так и духовная цензура выходящих в городах империи периодических изданий. Ответственность за преступные деяния, учиненные посредством печати, могла теперь определяться только в судебном порядке. На отдельные номера мог налагаться арест с одновременным возбуждением судебного преследования, если в содержании номера имелись признаки преступного деяния или если номер не содержал всех выходных данных.
Временные правила вносили ряд изменений в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., устанавливая наказания за преступления авторов и редакторов. Ответственность предусматривалась за распространение заведомо ложных сведений, призывы к стачкам и саботажу, если это угрожало безопасности государства или создавало угрозу общественного бедствия.
26 апреля 1906 г. был издан указ «О временных правилах для неповременной печати». Эти правила также отменили цензуру.
4 марта 1906 г. вышел указ «О временных правилах об обществах и союзах». Общества и союзы (союз – соединение двух или нескольких обществ) могли образовываться без специального разрешения властей. Запрещались общества, нарушающие общественное спокойствие и безопасность, а также управляемые лицами, находящимися за границей, если общества преследовали политические цели. Право закрывать общества принадлежало министру внутренних дел. Уставы обществ и союзов утверждались соответствующими министрами. Несовершеннолетние и учащиеся не могли участвовать в обществах. Студенты допускались к участию лишь в тех обществах, которые предусматривались уставами учебных заведений. Служащие в правительственных учреждениях, а также на железных дорогах были ограничены в праве на организацию обществ: им дозволялось создавать «общества для целей благотворительных или для удовлетворения духовных и материальных своих потребностей, но не иначе, как на основании устава, утверждаемого начальством». Губернские или городские по делам об обществах присутствия занимались вопросами об обществах.
Временные правила содержали положение о профессиональных обществах, имевших «целью выяснение и согласование экономических интересов, улучшение условий труда своих членов или поднятие производительности принадлежащих им предприятий». Объединение нескольких профессиональных обществ в союз запрещалось, как и управление профессиональными обществами из-за границы.
4 марта 1906 г. был издан указ «О временных правилах о собраниях». Правила делили собрания на публичные и не считающиеся таковыми. Публичными признавались собрания, доступные неопределенному числу лиц или лиц, лично неизвестных устроителям собрания. Собрания обществ или союзов публичными не считались, их можно было проводить без заявления и разрешения властей.
Публичные собрания под открытым небом не могли проводиться без разрешения губернатора или градоначальника (испрашиваемого не позднее, чем за трое суток до начала, с указанием места, времени и цели собрания). Запрещалось устройство собраний в закрытых помещениях – на расстоянии полуверсты, под открытым небом – на расстоянии двух верст от места нахождения государя или места заседаний Государственного совета и Государственной думы. Публичные собрания предполагали обязательность полицейского надзора. На публичные собрания не допускались малолетние, учащиеся низших и средних учебных заведений и вооруженные. Собрания, отклоняющиеся от заявленных целей или угрожающие общественному спокойствию и безопасности, распускались.
8.3. Реформы Временного правительства
События Февральской революции привели к падению монархии в России. 2 марта 1917 г. государь Николай II отрекся от престола в пользу брата Михаила Александровича, который отказался от принятия верховной власти до решения Учредительного собрания.
Временный комитет Государственной думы 3 марта 1917 г. сформировал «первый общественный кабинет», то есть Временное правительство, ставшее фактически высшим органом государственной власти, несмотря на формальное сохранение Государственной думы и Государственного совета. Должности членов Государственного совета по назначению были упразднены 1 мая 1917 г., а 6 октября было объявлено о роспуске Государственной думы и Государственного совета в связи с назначением выборов в Учредительное собрание на 12 ноября 1917 г.
Несмотря на то что реформирование государственного аппарата откладывалось до Учредительного собрания, ряд изменений был произведен. 4 марта 1917 г. были упразднены отдельный корпус жандармов и охранные отделения, а 10 марта 1917 г. департамент полиции заменен Главным управлением по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан в составе министерства внутренних дел. Было учреждено министерство труда, задачей которого стало урегулирование взаимоотношений предпринимателей и работников по найму. Министерство вероисповеданий (состояло из двух департаментов: по делам православной церкви и по делам иноверческих религий) было создано 5 августа 1917 г., должность обер-прокурора была упразднена. 15 августа 1917 г. открылся Всероссийский церковный собор, согласно постановлениям которого в России было восстановлено патриаршество.
При Временном правительстве действовало Юридическое совещание для выработки законодательных актов и подготовки Положения о выборах в Учредительное собрание.
Некоторые изменения претерпела система местного управления. Губернаторы, генерал-губернаторы и градоначальники были заменены комиссарами Временного правительства.