Таким образом, федерация – «это государство, которое конституционно поделено на одно центральное и два или более территориальных (региональных) правительства. Сфера ответственности центра охватывает всю нацию в целом, тогда как полномочия территорий (регионов) имеют по преимуществу местный характер». Центральное правительство не выступает «сувереном того образца, который не допускает вовлеченности (в процесс принятия властных решений. – А. Ф.) региональных единиц», что обуславливается тем, что «региональные единицы конституционно инкорпорированы в центр для выполнения определенных целей – например, для решения вопросов, связанных с принципами формирования федерального законодательного органа и назначения центральной исполнительной власти или же с процедурой принятия поправок к конституции». Соответственно в федерации суверенный элемент включает, как минимум, три компонента: центр и две или более территориальные единицы (регионы, кантоны, провинции либо штаты). «На региональном уровне политическое участие людей, проживающих в этих территориальных единицах, может быть как ограниченным и непредставительным, так и репрезентативным и широким. Хотя вполне вероятно, что какие-то региональные единицы или даже все они будут на местном уровне управляться деспотически, правительство общенационального уровня, если учесть его по меньшей мере тройственную структуру, неизбежно предполагает консультации – между теми агентами, которые образуют его суверенный элемент»[169].
Собственно, речь здесь идет о статусе национальных меньшинств и так называемых коренных народов, которые не стали в новой федерации правящими народами. Определение этим категориям дал У. Кимлика: «Национальные меньшинства могут быть подразделены на две категории: “безгосударственные нации” и “коренное население”. Безгосударственные нации – это те, что в настоящее время не имеют государства, в котором они составляли бы большинство – государства, которое они могли бы буквально назвать своим. При этом они могли иметь такое государство в прошлом, или могли добиваться такого государства. Они оказываются в ситуации, когда по целому ряду причин им приходится делить государство с другими нациями. Например, они могли быть завоеваны или аннексированы большим государством или империей в прошлом; уступлены одной империей другой; или объединены с другим королевством через династический брак. В некоторых случаях многонациональные государства вырастают из более или менее добровольного соглашения между двумя или более национальными группами для образования взаимовыгодной федерации»[170].
Как тогда можно определить понятие «коренные народы»? Это народы, которые изначально жили на данной земле, но были завоеваны пришельцами, и теперь пришельцы являются носителями национального государства на данной территории, а аборигены оказались как бы в резервации. Такая судьба постигла многие народы, которые задержались на родовой стадии развития (американские индейцы, народы Русского и Американского Севера). По словам Кимлики, «в то время как другие меньшинства мечтают о статусе, близком национальному государству, со сходными экономическими и социальными институтами и достижениями, коренные народы обычно ищут чего-то другого: способности сохранять определенный традиционный уклад жизни и верований, участвуя, тем не менее, в жизни современного мира на своих собственных условиях. В дополнение к автономии, необходимой для выработки проекта такого рода, коренные народы также обычно требуют у большого общества уважения и признания, чтобы начать компенсировать унижения, от которых они страдали десятилетиями или веками как граждане второго сорта (или даже не граждане, а рабы)… Каталонцы, баски, фламандцы, шотландцы, валлийцы, корсиканцы, пуэрториканцы и квебекцы являются, в таком случае, безгосударственными нациями, в то время как самодийцы, эскимосы, маори и американские индейцы представляют коренные народы»[171].
По способу образования федерации делятся на договорные и конституционные. Договорные возникают при объединении нескольких ранее независимых государств в новое единое государство. Так часто бывает при борьбе за независимость нескольких народов, которые при ее обретении и при образовании своего государства предпочитают объединиться, но при этом хотят подчеркнуть национальную составляющую и сохранить за своими народами часть суверенитета в субъектах федерации. Конституционные федерации образуются при смене режима и политического строя, когда бывшая империя или национальное государство в результате потрясений (или добровольных преобразований) решает превратится в федерацию – чтобы сохранить государство от распада, дать больше прав регионам. Для этого принимаются соответствующие законы, вносятся изменения в конституцию, создаются представительные парламентские органы и т. д. Образование конституционной федерации – альтернатива распаду унитарного государства из-за национальных противоречий.
Федерации бывают симметричные (когда все субъекты обладают одинаковыми правами внутри страны, имеют одинаковое представительство в парламенте, одинаковый правовой, налоговый, культурный статус) и асимметричные, когда статус и права субъектов иерархиезированы. Примером симметричной федерации являются США с их равными правами каждого штата на федеральном уровне. Асимметричной федерацией считается Индия, которая подразделяется на 29 штатов и 7 союзных территорий, при этом статус и права штатов и союзных территорий различаются.
На характер федерации и особенности ее политического устройства влияет принцип ее формирования. Есть федерации, созданные сугубо по территориальному принципу: исторически сложившаяся территория государства разделена на административные единицы с равными правами. Границы при этом носят чисто административный характер. Население внутри этих единиц этнически смешанное, его этническая и национальная принадлежность для формирования федерации значения не имеет. Примером такой федерации выступают США. Все их штаты были образованы как административные единицы; не существует штатов, созданных по этническому признаку.
История знает федерации, которые создавались по национальному принципу, когда в основу формирования территориально-административных единиц был положен принцип проживания на данной территории какого-то этнического большинства. Такой федерацией, например, была СФРЮ – Социалистическая Федеративная Республика Югославия. Однако невозможно «нарезать» территории в строгом соответствии с районами этнического проживания того или иного народа – все равно останутся какие-то анклавы, которые не попадут в «национальную» территорию, а административная единица будет включать какие-то земли с этнически «иным» населением. Тем более что федеральные власти с недоверием относятся к национальным территориальным образованиям, подозревая их (и нередко не без причин) в сепаратистских тенденциях. История показала, что такие федерации склонны к кризисам и неустойчивы. Югославия распадалась в огне кровавой войны на Балканах в 1992–1995 гг. Другая подобная федерация – Чехословакия распалась мирно, но также показала свою нежизнеспособность.
И СССР, и современная Российская Федерация совмещают в своем устройстве два принципа – территориальный и национальный. Этот тип называется смешанным. В Российской Федерации 85 субъектов: 46 областей, 22 республики, 9 краев, 3 города федерального значения, 4 автономных округа и 1 автономная область. Есть национальные республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Республика Марий-Эл, Мордовия, Татарстан, Чечня и др. Есть области, образованные чисто по территориальному принципу. Как показали события после распада СССР – знаменитый «парад суверенитетов» в 1990-е, первая (1994–1996) и вторая (1999–2000) войны в Чечне – потребовались годы и целенаправленная политика федерального центра, чтобы ликвидировать угрозу сепаратизма в национальных республиках, входящих в РФ.
Если несколько суверенных государств объединяются в союз для совместных действий и делегируют надгосударственным органам некоторые полномочия по координации и управлению, то такое образование называется конфедерацией. Решения центральных органов конфедерации вступают в силу в ее субъектах только после согласия органов власти субъектов конфедерации. Члены федерации имеют свое законодательство, финансовые системы, армии и т. д. У них самостоятельная дипломатия. В отличие от федерации члены конфедерации имеют право выхода из нее по своему желанию.
Конфедерации в истории встречаются редко. Сегодня к конфедеративным формам близок Европейский союз, но он не считает себя единым государственным образованием. Гораздо чаще встречаются федерации или унитарные государства: «Федерации принято противопоставлять, с одной стороны, унитарным государствам, а с другой – конфедерациям. В качестве образцов унитарных систем обычно приводят такие страны, как Франция, Великобритания, Италия, Кения и Египет. Основной принцип, на который делается упор во всех этих случаях унитаризма, заключается в том, что в каждом из них якобы обнаруживается один верховный, предельный и единый центр власти. Когда речь заходит о примерах конфедерации, наблюдатели традиционно упоминают Ахейский союз (Древняя Греция), конфедерацию Новой Англии (1643 г.), Американскую конфедерацию (1781 г.), Северо-Германский союз (1867 г.) и Швейцарскую конфедерацию (существовавшую со времен Средневековья и вплоть до 1867 г.). Среди более поздних, появившихся после Второй мировой войны образований, связанных с идеей конфедерации, можно сослаться на Североатлантический союз (НАТО), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), Арабскую лигу и Организацию африканского единства (ОАЕ). Главным признаком конфедерации считается то, что центр не является там носителем верховной власти – он наделен сво