15 февраля 1951 г. правительство потерпело поражение в вопросе о религиозном образовании во временных барачных поселках для иммигрантов (см. с. 47 — 49). Бен-Гурион сразу же заявил о роспуске кабинета. Это создало новые трудности, так как Кнесет еще не установил порядок проведения новых выборов. В результате правительство и парламент провели закон о роспуске Кнесета первого созыва и составили расписание новых выборов. Был установлен также срок полномочий Кнесета — четыре года. Такого рода "процедурное” законодательство было все же редким явлением, хотя и позднее вводились те или иные изменения в "переходный закон”. Со временем процедурные формы деятельности Кнесета претерпевали изменения, многие новые правила заимствовались из конституционной практики других стран, особенно Великобритании. Так, каждый новый Кнесет выбирал своего председателя, проводил две сессии в году, но мог собираться также и на внеочередные заседания. Большая часть работы парламента велась в девяти постоянных комиссиях: от комиссий по юридическим вопросам и финансам до чрезвычайно важной комиссии по иностранным делам и национальной обороне. Состав этих органов определялся пропорционально весу различных политических партий в Кнесете. Все законопроекты, в соответствии с английской традицией, должны были пройти три чтения. После обсуждений в соответствующей комиссии и на парламентских заседаниях закон утверждался премьер-министром, министром, ответственным за его реализацию, и президентом.
В Кнесете, конечно, существовала оппозиция, но она не образовывала альтернативную "теневую” администрацию, как в Великобритании. Эта традиция восходит к практике сионистских конгрессов, которые стремились обеспечить всем партиям хотя бы минимальное представительство в президиуме и не допустить таким образом возникновение действенной оппозиции. Более того, в Израиле партии, оказавшиеся вне правительства, редко бывали единодушны в идеологических вопросах, и поэтому они не могли бы заменить правительство даже в тех случаях, когда им удалось бы его свалить. В результате израильское правительство зачастую функционировало на базе незначительного большинства в парламенте.
Естественно предположить, что президент государства мог бы служить противовесом законодательной власти. Это была, несомненно, та роль, которую Вейцман, с его общепризнанной международной репутацией, ожидал для себя, когда он прибыл в Израиль в конце 1948 г. в качестве президента Временного государственного совета. Однако Бен-Гурион позаботился о том, чтобы старейший сионистский деятель обладал полномочиями, лишь немногим превышающими полномочия английского монарха. В соответствии с "переходным законом”, президент не избирается всенародным голосованием, а назначается Кнесетом; период его каденции первоначально определялся сроком полномочий парламента, но в 1951 г. был продлен до пяти лет. Как глава государства президент был облечен властью назначать дипломатических представителей, государственного контролера и судей, но только по рекомендации соответствующего министерства и комиссий Кнесета. Хотя он обладает правом помилования и отсрочки приведения в действие приговоров, даже эти его полномочия ограничены, так как они зависят от рекомендации министра юстиции и согласия апелляционного суда. Вейцман не скрывал своего разочарования этой преимущественно почетной должностью. "Я пленник Реховота”, — признавался он своим близким[4].
Как и в большинстве возникших после войны государств, в Израиле стремились создать сильное и эффективное руководство, которое не будет парализовано бесконечными правительственными кризисами. "Отцы-основатели” намеревались совместить лучшие черты центральноевропейской системы правления с устоявшимися элементами английской государственности. Результатом стала сильная в теории — но не на практике — законодательная власть и доминирующий на пракгике — но не в теории — кабинет министров. Правительство формировалось главой той политической партии, которая получала большинство в Кнесете (в феврале 1949 г. это был Бен-Гурион, представлявший Мапай). Заняв пост премьер-министра, лидер победившей партии отбирал себе коллег-министров — их кандидатуры выдвигались коалиционными партиями из числа членов Кнесета или других лиц. После этого правительство должно было получить вотум доверия в парламенте.
Как глава правительства израильский премьер-министр устанавливал повестку дня на заседаниях кабинета, определял правительственную политику и направлял деятельность комиссий. Формально он был только "первым среди равных” по отношению к министрам, но урроза его отставки, автоматически вызывавшей падение всего правительства, придавала ему большой вес и влияние и в кабинете, и в Кнесете. С другой стороны, премьер-министр не мог уволить члена кабинета; не мог рекомендовать президенту распустить парламент, вызвав таким образом необходимость проведения новых дорогостоящих выборов (это оставалось прерогативой Кнесета). Да и падение правительства в Израиле не приводило автоматически к новым выборам. В таком случае президент, проконсультировавшись с партийными лидерами в Кнесете, мог предложить одному из них сформировать новое правительство.
Но наиболее значительное ограничение авторитета премьер-министра было связано с самой природой коалиционного правительства. Характерной чертой израильской системы были повтояющиеся кризисы взаимной солидарности членов кабинета. Принцип солидарности был установлен "переходным законом”, а также правительственными программами 1949, 1951 и 1955 гг., где указывалось, что "правительство должно создаваться на базе коллективной ответственности его членов и всех партий, входящих в него”. Однако прежде чем войти в правительство, партии зачастую пытались выдвинуть предварительные условия, позволяющие им не соглашаться с определенными действиями кабинета в виде "исключения из правил коллективной ответственности”. Так, в ряде случаев члены религиозных партий утверждали, что они должны иметь свободу голосования по вопросам, связанным с религией, в соответствии со своими убеждениями. И другие "коалиционные меньшинства” иногда добивались подобных соглашений. Единственным эффективным средством предотвращения разрушительных правительственных кризисов были, таким образом, изнурительные переговоры, компромиссные формулировки и энергичное вмешательство самого премьера-министра. Бен-Гурион, несомненно, был достаточно решительным политиком, чтобы руководить кабинетом в таким сложных условиях.
Когда правительство все же уходило в отставку, Бен-Гурион и его преемники могли быть, по крайней мере, уверены, что оно не исчезнет сразу со сцены. Старая администрация оставалась у власти до того момента, как новое правительство утверждалось Кнесетом. Положение уходящего правительства вряд ли было достаточно прочным, чтобы предпринимать законодательные инициативы, но, во всяком случае, оно могло предотвратить хаос, который нередко наступал после отставки кабинета в таких странах как Франция или Италия. Оценивая слабые и сильные стороны израильской государственной системы, стоит отметить, что в первое десятилетие существования государства правительству еще удавалось сохранять контроль над Кнесетом. Вырабатывая повестку дня для парламентских заседаний, выступая инициатором принятия наиболее важных законов, кабинет оказывал решающее влияние на законодательный процесс. Он определял основные направления политики и практически решал все жизненно важные вопросы.
Судебная система
В то время как конституционные органы — Кнесет и правительство — были учреждены израильскими законами, судебная система и соотвествующие кодексы не были затронуты "малой конституцией” и сохранились почти без изменений со времен мандата. Позднее Кнесет усовершенствовал и расширил структуру судопроизводства, но не внес в нее значительных изменений. Так, на низшем уровне действовали 23 мировых суда, 6 муниципальных и 11 мировых судов для несовершеннолетних; на среднем — 5 окружных судов; возглавлял же судебную иерархию Верховный суд — высшая апелляционная инстанция (во времена мандата он был подчинен английскому Тайному совету[5]). Существовали также военные суды и суды по трудовым конфликтам. В соответствии с постановлением Кнесета от 1953 г., кандидаты на пост судей выдвигаются неполитическим путем: их предлагает специальная комиссия, включающая министра юстиции, двух членов Кнесета, трех членов Верховного суда, двух других министров и двух представителей, избранных израильской коллегией адвокатов. Комиссия подает список кандидатов президенту, который и назначает судей. Это назначение должно быть утверждено Кнесетом.
Израильское право восходит к нескольким источникам. Одним из них является оттоманское законодательство, особенно та его часть, которая относится к вопросам земельной собственности. Второй — законодательство, разработанное английскими мандатными властями. С годами, правда, различные английские декреты и постановления, а также оттоманские законы были вытеснены третьим компонентом — собственно израильским законодательством. По всей вероятности, самым значительным элементом, перешедшим в израильскую правовую систему, стало английское Общее право[6].
Действительно, принципы Общего права стали фундаментом, на котором Израиль, основываясь на прецедентах или законодательных актах, построил практически всю свою юридическую систему, как в области судопроизводства, так и в области уголовного и гражданского права. Наконец, при разработке израильского законодательства делались попытки почерпнуть вдохновение еще из одного источника — из юридических пластов Торы и Талмуда.
Несмотря на отсутствие формальной конституции, суды, в неменьшей степени, чем Кнесет и пресса, достаточно надежно обеспечивали защиту гражданских прав, во многом следуя английской и американской законодательной традиции. Суд присяжных не был введен в Израиле, как не было его и при мандате. Тем не менее, израильское правосудие придерживалось англосаксонского "habeas corpus” (английский закон 1679 г. о неприкосновенности личности) и принципа презумпции невиновности. Когда государство вводило цензуру и ограничивало свободу в районах, находившихся под контролем военной администрации, оно действовало в соответствии с различными чрезвычайными постановлениями мандатных властей, включенными в своды законов, или опиралось на принятые Кнесетом новые законы, постепенно заменявшие эти чрезвычайные декреты. Например, когда встал вопрос об обеспечении безопасности в густонаселенных арабами районах Израиля, правительство координировало свои действия с судами в большей степени, чем это было принято в Великобритании, Соединенных Штатах и в других более благополучных в смысле соблюдения внутреннего порядка западных государствах.