Изучение причин провала этих проектов также многое может нам рассказать о положении российских правоохранительных органов и системе государственного управления в императорской России в целом.
Как уже говорилось, впервые о необходимости преобразований в полиции заговорили уже в ходе подготовки Великих реформ. Но правительство предпочло пойти по пути реформирования отдельных отраслей органов правопорядка. Наиболее серьезными из них были изменения в структуре городской полиции, проведенные по образцу реформ Д. Ф. Трепова в Санкт-Петербурге, в том числе реформа московской полиции.
С 1866 г. несколько раз предлагалась реформа сельской полиции, суть которой сводилась к одному требованию: замене всех или хотя бы части рядовых сотрудников сельской полиции (десятских и сотских), служивших в качестве отбывания повинности, профессиональными сотрудниками. Все эти проекты не были проведены в жизнь, во многом по финансовым соображениям. Правительство не решилось взять на казенное содержание 46 000 сотских и 220 000 десятских[270], то есть практически четверть миллиона человек.
Другим важным вопросом стало преобразование Отдельного корпуса жандармов. Обострение политической борьбы, рост политических преступлений, в том числе актов террора, и слабость жандармов в борьбе с ними поставили вопрос о будущем этого корпуса. В недрах МВД появляются идеи о подчинении жандармов МВД и фактическом превращении их в сельских стражников. Весьма ясно эти настроения выразил в своем проекте чиновник МВД Косаговский[271]. Не тратя лишних средств, правительство могло ввести в состав уездной полиции тот самый профессиональный элемент, которого ей так не хватало. Это предложение уже в 1879 г. одобрил М. Т. Лорис-Меликов. В 1881 г. он подает царю доклад по этому вопросу, который был воспринят положительно.
Тогда же в Петербурге выходит книга анонимного автора, посвященная треповской полицейской реформе[272]. Аноним, утверждающий, что он являлся участником этой реформы и даже был послан в Англию, чтобы изучить работу местной полиции, выдвигает целый ряд обвинений в адрес уже реформированной полиции, требуя продолжения реформы. Он обращает внимание на перегруженность полиции ведением различной документации, низкую подготовку сотрудников, сложную юридическую базу, ряд устаревших традиций в деятельности полиции. Выход из этого положения автор видит в специализации полиции, выделении в ее составе специальных подразделений для ведения и распределения документации, для контроля за торговлей и санитарией, создании уличной полиции и надзирающей (внутренней безопасности).
В 1881 г., в рамках подготовки новых реформ, во главе которых стоял Лорис-Меликов, создается комиссия под руководством заместителя министра внутренних дел П. А. Черевнина под названием «Для обсуждения предложений относительно преобразования существующего устройства городской и уездной полиции»[273]. В ее состав вошли губернаторы и градоначальники, ряд высокопоставленных жандармов, сотрудники Департамента полиции, в том числе автор проекта о преобразовании полиции Косаговский, директор Департамента полиции В. К. Плеве, представители Министерства юстиции и Военного министерства. Также были собраны мнения выборных органов власти (городские думы, земства).
В результате была собрана информация о недостатках в организации полиции – в первую очередь о ее перегруженности и формализме. Говорилось и о коррупции в рядах полиции, и о произволе полицейского командования по отношению к рядовым сотрудникам. Упоминалось о необходимости упорядочить и улучшить полицейское законодательство. Поднимался вопрос о низкой оплате офицеров полиции. Активно обсуждался вопрос о том, следует ли формировать полицейские подразделения за счет вольного найма или за счет призванных на обязательную службу военнообязанных. Большая часть администраторов МВД поддержали систему вольного найма. Представители военного ведомства заявили, что все призывники должны проходить службу в действующей армии, тем самым поддержав МВД.
Большой интерес представляют проекты преобразований, предложенные на рассмотрение комиссии. В одном из них предлагалось создать единую полицейскую стражу, объединив в ней жандармов и полицию, формируемую по вольному найму, но сохраняющую военную организацию. Было предложение и о подчинении городской полиции контролю городской думы того или иного города, то есть создании муниципальной полиции. Все эти предложения были оставлены без обсуждения, во всяком случае официального.
Основное внимание комиссия сосредоточила на идее замены младших офицеров уездной полиции (урядников и исправников) сотрудниками жандармского корпуса. При этом встал вопрос о том, сохранят ли при этом жандармы свою автономию, то есть будут ли они подчиняться местным властям. Жандармы требовали сохранения своей независимости от местного начальства, представители МВД настаивали на том, что администрация в лице становых приставов должна контролировать полицию, в том числе и жандармов, иметь право отдавать им приказания, совершать назначения и наказания. Также было рассмотрено предложение о включении железнодорожных жандармских управлений в состав полиции. По итогам обсуждения комиссия рекомендовала заменить младших офицеров уездной полиции жандармами, но так и не решила вопрос о том, как это сделать.
Тем не менее на Особом совещании при МВД было решено отказаться от включения жандармов в состав уездной полиции. Также было заявлено, что серьезные преобразования полиции требуют перестройки всей системы управления на местах.
В конце концов материалы работы комиссии Черевина были переданы в комиссию статс-секретаря М. С. Каханова. Последняя, созданная по предложению преемника Лорис-Меликова на посту министра внутренних дел, графа Игнатова, должна была предоставить правительству план изменения всей системы внутреннего управления империи. Комиссия действительно предложила серьезные преобразования. Относительно полиции было указано, что задачи ее слишком обширны. Предлагалось сузить ее обязанности, издать специальный закон о полиции, усилить контроль над сельской полицией путем создания команд объездчиков. Комиссия отказалась от реформирования Корпуса жандармов, хотя и признала, что полиция и Корпус жандармов фактически решают одну задачу.
Также комиссия Каханова констатировала, что местные органы самоуправления не имеют возможности контролировать проведение в жизнь своих постановлений, следить за местными сборами и т. д. Эти обязанности закон оставлял исключительно за полицией, что ведет к «постоянным пререканиям и антагонизму между полицией и городскими властями»[274]. Предлагалось создать особые органы, имевшие право составлять протоколы, арестовывать имущество, привлекать к суду и т. д. Фактически речь шла о создании муниципальной полиции, дублирующей функции обычной полиции. Таким образом, комиссия констатировала противоречие между традиционными структурами госаппарата (в данном случае полицией) и новыми, выборными органами власти. Но решения комиссии также не были проведены в жизнь.
В русле консервативного курса, возобладавшего с началом правления Александра III, правительство отказалось от проведения реформ полиции. Несмотря на отдельные преобразования (создание фабрично-заводской полиции, уездной стражи, развитие системы охранных отделений), в целом подобной политики правительство придерживалось вплоть до революции 1905 г.
Однако отказ правительства от проведения реформ отнюдь не гарантировал исчезновения проблем, которые и вызвали необходимость преобразований. В стране сложилась политическая оппозиция, которая, критикуя различные стороны российской действительности, предлагала реформировать и российскую полицию.
Наиболее четко и продуманно проект преобразований сформулировал А. А. Лопухин[275]. Опытный сотрудник прокуратуры, в своей книге он подверг решительной критике всю правоохранительную систему империи. Лопухин предлагал передать полицию под контроль местных выборных властей, а для расследования наиболее сложных дел создать судебную полицию, подчинив ее прокуратуре. Политическую полицию предлагалось просто ликвидировать.
Следует отметить, что, хотя в документах Особого совещания и Макарова предложения Лопухина и не упоминаются, сформулированные им предложения активно обсуждались соответствующими органами.
В условиях надвигающейся революции правительство вновь подступилось к реформе полиции. По предложению нового министра внутренних дел П. Д. Святополк-Мирского был издан царский указ с программой новых реформ, включавший преобразование полиции. Это послужило основанием для создания 13 февраля 1905 г. «Особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений» под руководством графа А. П. Игнатьева, инициатора созыва комиссии Каханова. Совещание обсуждало законы, регулирующие деятельность и структуру российской полиции, анализировало организацию аналогичных структур в других европейских странах. Для этого ряд членов комиссии совершили зарубежные командировки. В них они собирали информацию об организации правоохранительных органов всех ведущих стран Европы, в первую очередь Германии и Австрии. Это позволило представителям комиссии изучить структуру иностранных органов правопорядка, проанализировать их взаимодействие с другими органами власти, в том числе и муниципальными. Особое внимание было уделено вопросам денежного содержания сотрудников.
По итогам работы комиссии были поставлены вопросы о недостаточном содержании сотрудников полиции, недостатках в ее организации и т. д. В который раз был констатирован факт перегруженности полиции различными делами, не относящимися к ее компетенции напрямую. Сформулирован перечень задач, не связанных с правоохранительными задачами, которые предполагалось снять с полиции.