Один из сотрудников совещания, В. Э. Фриш, предложил проект кардинальных преобразований полиции[276].
В нем он предлагал следующие изменения:
1) Объединить все правоохранительные органы в единую Государственную стражу (далее ГС), созданную по образцу итальянских карабинеров, жандармов в Германии, Австрии и Италии. ГС должна иметь свою систему подчинения, собственный штаб, инспекцию и командование. Она будет состоять из лиц, находящихся на военной службе, и в строевом отношении подчиняться Военному министерству.
В постановке задач ГС должна подчиняться МВД через посредство своего начальника корпуса. Также на местах создаются должности специальных помощников губернаторов и градоначальников (градоначальники пользовались теми же правами, что и губернаторы) по наружной части. Эти чиновники должны были возглавить деятельность органов правопорядка на местах. Из текста проекта остается неясным, будут ли эти сотрудники являться офицерами ГС или нет.
2) Создать особые структуры, состоящие из комиссаров и их помощников, которые будут работать под руководством прокуратуры и расследовать наиболее важные дела. Судя по схеме оплаты, приведенной в проекте, можно говорить о том, что этим комиссарам должны были быть подчинены сыскная полиция и охранные подразделения.
Нельзя не отметить, что создание подобных структур очень сильно напоминало создание судебной полиции, находящейся под контролем прокуратуры.
3) Выделить из состава действующей наружной полиции полицию благосостояния, которая будет заниматься всеми задачами, не связанными напрямую с поддержанием порядка, то есть следить за выполнением санитарных, противопожарных норм, соблюдением правил торговли и т. д. Данная полиция будет передана в полное подчинение местных муниципальных органов, хотя правительство (в лице ГС) сохранит над ней общий надзор.
Оценивая проект Фриша, следует констатировать, что планируемая организация ГС во многом копировала Отдельный корпус жандармов. Как и жандармы, новая структура должна иметь собственное командование (штаб и командира), через которое руководство МВД могло отдавать ему распоряжения. Финансирование Стражи, как и Корпуса, должно было идти через Военное министерство. Таким образом, несмотря на наличие специальных помощников губернаторов, которые должны были, согласно плану, руководить Государственной стражей на местах, фактически все наказания, и поощрения, и передвижения по службе оставались в руках командования ГС. МВД и его представители на местах, включая губернаторов, не имели права контролировать их выполнение, а также влиять на сотрудников Корпуса с помощью поощрений и наказаний. Эти положения полностью описывали реальное положение Корпуса жандармов, который, по сути, просто переименовывался в Государственную стражу и получал некоторые новые полномочия.
Интересно сравнить проект Фриша с запиской командира Корпуса жандармов[277], в которой указывалось, что основная причина высокой эффективности и надежности Корпуса состоит в его особой, военной организации. В качестве недостатка назывался факт подчинения местных подразделений различным руководителям (Департаменту полиции, губернаторам и градоначальникам, прокуратуре). Особенно активно в документе критиковались охранные отделения, чьи руководители, по мнению автора, стали контролировать своих высокопоставленных коллег из числа офицеров Корпуса.
Далее предлагалось три варианта дальнейших преобразований Корпуса и системы органов правопорядка в целом:
1) Переход всех сотрудников и подразделений Корпуса в состав полиции, пусть и с ростом влияния охранных отделений. Эту реформу автор записки считал возможной провести «лет через пятьдесят», то есть фактически никогда. При реализации ее в ближайшем будущем автор предвидел падение статуса и размеров содержания сотрудников, что приведет к тому, что большая часть сотрудников покинет службу, и уровень эффективности работы Корпуса резко упадет.
2) Слияние охранных отделений и губернских жандармских управлений, запрет вмешательства Департамента полиции в службу Корпуса (то есть вывод жандармов из-под контроля местных властей). При этом декларировалась необходимость «объединить власть над работой Жандармского корпуса и Департамента полиции на местах в провинции». Такое объединение правоохранительных органов могло произойти только под контролем Жандармского корпуса.
3) Наиболее простым, хотя и не самым лучшим, вариантом решения текущих проблем автор записки считал полное подчинение охранных отделений губернским управлениям Жандармского корпуса, отмену вмешательства Департамента полиции в дела Корпуса, запрет на связь охранных отделений между собой, то есть полное растворение охранных отделений в рамках Корпуса жандармов.
Нельзя не отметить, что второй вариант развития правоохранительных органов, который жандармы явно считали наиболее удачным, практически полностью соответствовал предложениям Фриша.
Фактически Отдельный корпус жандармов стремился полностью подчинить своим структурам местную полицию, превратившись (или вернувшись) к статусу высшей полиции. Это усиление планировалось за счет местных властей и структур МВД, что, естественно, вызывало противодействие последних.
Работа Особого совещания не была доведена до конца. 24 августа 1906 г. новое правительство, уже во главе с П. А. Столыпиным, представило обществу свою программу преобразований, включавшую и реформу полиции[278]. Для реализации данной задачи и создается новая межведомственная комиссия. Ее задачей (в который раз) провозглашался пересмотр законоположений о полиции и выработка проекта преобразования полиции. В отличие от Особого совещания данная комиссия в основном состояла из чиновников МВД во главе с товарищем (заместителем) министра А. А. Макаровым.
Вначале комиссия сосредоточилась на изучении материалов Особого совещания и действующего законодательства. Вероятно, в условиях революции внимание высокопоставленных сотрудников МВД, входивших в состав комиссии, было сосредоточено отнюдь не на решении текущих проблем.
11 августа 1907 г. в рамках комиссии Макарова были созданы две подкомиссии. Первая, под руководством директора Департамента полиции М. И. Трусевича, много лет прослужившего в органах правопорядка, должна была выработать основные положения преобразования полиции. Тем самым из состава комиссии была выделена небольшая группа лиц, которая, как свидетельствуют документы, активно взялась за подготовку и обсуждение проекта преобразований полиции.
Вторая подкомиссия, под руководством уже упомянутого В. Э. Фриша, отвечала за окончательное редактирование документов и работу с законодательными актами.
Комиссия Трусевича предложила план серьезных преобразований полиции, в первую очередь путем формирования системы подготовки чинов полиции. Для этого следовало создать целую сеть подготовительных учреждений, включающих трехмесячные полицейские школы для подготовки нижних чинов полиции в каждой губернии и годичные полицейские курсы для подготовки офицеров полиции[279]. На тот момент специальные подготовительные учреждения (резервы полиции) существовали только в крупных городах, где они готовили сотрудников для полиции этих городов. Но даже там рядовые сотрудники обучались в течение нескольких месяцев, причем точный срок обучения не был определен и зависел как от предпочтений начальства, так и потребностей в заполнении вакансий участков. Что касается обучения офицеров полиции, то даже в Москве околоточные подобного обучения вообще не получали, а подготовка офицеров ограничивалась одной неделей теоретических занятий и одной неделей стажировки в сыскной полиции или охранном отделении.
В документах комиссии Трусевича констатировалось, что отсутствие полноценной подготовки и многообразие задач в самых разных областях снижали уровень эффективности работы органов правопорядка. С этим положением трудно не согласиться.
Также комиссия Трусевича предложила объединить все правоохранительные органы на местах под руководством специально назначенного помощника губернатора (градоначальника), подчинив ему и жандармские части. При этом повысить содержание сотрудников полиции и класс (согласно Табели о рангах) полицейских надзирателей.
В конце 1908 г. деятельность подкомиссий была закончена. Рассмотрев результаты их работы, комиссия на основе их предложений выработала проекты Учреждения Полиции (то есть новой структуры полиции) и Устава Полиции (закона о Полиции). Так же было выработано Заключение Комиссии, то есть свод предложений о преобразованиях полиции[280].
В начале 1911 г. директор Департамента полиции Зуев заявил об окончании работы комиссии и о том, что до наступления летних думских каникул проект будет внесен в Государственную думу[281]. Тогда же были отпечатаны материалы комиссии для передачи в Совет министров[282]. В данном документе комиссия Макарова указала на следующие недостатки существующей организации полиции: 1) разнообразие различных видов полиции; 2) отсутствие правильного распределения обязанностей; 3) отсутствие служебного ценза и надлежащей устойчивости в служебном положении для чинов полиции; 4) малочисленность полиции; 5) низкая материальная обеспеченность чинов полиции; 6) обремененность чинов полиции как прямыми обязанностями, так и теми, что не соответствует назначению полиции; 7) отсутствие закона о полиции.
В итоге проект был готов в 1911 г. и передан в Совет министров для обсуждения. Но через некоторое время новый министр внутренних дел Н. А. Маклаков вернул его на доработку. К этому моменту многие лица, активно продвигавшие идеи проекта, потеряли свое влияние. Увольнение Трусевича, убийство Столыпина, уход в отставку с поста товарища министра внутренних дел Макарова привели к тому, что судьба реформы оказалась в руках нового руководства Министерства внутренних дел.