После переделки проекта новым руководством из него исчезла важнейшая концепция создания должности помощника по полицейской части[283], то есть идея объединения всех правоохранительных органов и подчинения жандармов местным властям. Маклаков заявил, что жандармы, как военные, не могут подчиняться гражданским чиновникам, то есть губернаторам[284]. Следует отметить, что данное заявление противоречило как законам империи, так и существующей практике. Достаточно указать, что офицеры Корпуса жандармов, служившие в охранных отделениях, подчинялись местным, то есть гражданским, властям. Также в проект был внесен еще ряд небольших изменений.
В сентябре 1913 г. многострадальный законопроект был наконец передан на рассмотрение в Государственную думу. Здесь он не раз обсуждался, но так и не был принят.
В 1916 г. правительство пошло на увеличение зарплат и количества сотрудников, но отнюдь не на серьезные преобразования организации своих правоохранительных органов. Тем самым оно признало, что реформа фактически провалилась. Несмотря на то что необходимость реформы правоохранительной системы империи признавалась на протяжении более пятидесяти лет, руководство страны так и не смогло провести ее.
Оценивая работу указанных комиссий, следует отметить, что все они отмечали следующие недостатки организации российской полиции: 1) разнообразие различных видов полиции, слабое взаимодействие между ними; 2) перегруженность задачами, не связанными с поддержанием правопорядка; 3) недостаточное финансирование, в том числе содержания сотрудников и их вооружения; 4) отсутствие закона о полиции. Эти проблемы оставались актуальными в течение всего исследуемого периода.
Следует отметить, что такая проблема, как отсутствие карьерных перспектив у сотрудников наружной полиции, не привлекала внимания реформаторов, хотя по опыту Московской сыскной полиции именно выдвижение наиболее талантливых и опытных сотрудников на руководящие посты серьезно способствовало эффективности деятельности.
Все проекты преобразований признавали, что важной преградой на пути для создания единой системы правоохранительных органов была самостоятельность Отдельного корпуса жандармов. Остальные виды полиции обычно подчинялись местной администрации и успешно взаимодействовали между собой. Однако, хотя Корпус и занимался в основном чисто полицейскими задачами, он по-прежнему сохранял серьезную автономию в системе МВД. Справиться с этой проблемой реформаторам так и не удалось. Таким образом, реформаторам не хватило возможностей для преодоления ведомственного эгоизма Корпуса жандармов, да и других структур, которые должны были взять на себя часть задач полиции.
Это можно объяснить не только могуществом Отдельного корпуса жандармов, но и тем фактом, что, чем больше росло напряжение в стране, тем в меньшей степени власть готова была пойти на риск реформирования жандармов, одной из своих традиционных опор в борьбе с оппозицией.
В спокойное время правительство не стремилось к преобразованиям, как это показал отказ от реформ после закрытия комиссии Каханова. Вообще об отношении властей к реформе полиции многое может сказать хронология реформ. Так, мы можем констатировать что основные проблемы полиции были выяснены еще в 80-х гг. XIX в. Но уже тогда стало понятно, что реформа полиции потребует перестройки всего аппарата управления на местах. Поэтому власть отказалась от них.
Вернуться к этой проблеме власти буквально заставила угроза революции. Пока память о революции была живой, проект реформы продвигался довольно быстро. Однако постепенно, вместе с памятью о революции, из правительства уходил и реформаторский пыл. В результате реформы полиции (и не только) затягивались, из них исчезали наиболее острые моменты.
Важно отметить, что такие важнейшие проблемы, как перегруженность полиции и ее недостаточное финансирование, во многом были связаны с взаимоотношениями государственной администрации и выборных органов самоуправления. Недаром комиссия Каханова и проект Фриша предлагали создать муниципальную полицию, передав ей значительную часть задач государственной полиции, что серьезно улучшило бы положение государственной полиции. Это давно уже было сделано во многих европейских странах. Налаживание взаимодействия с муниципальными органами помогло бы и финансированию полиции.
Но власть не рискнула пойти на такое усиление власти местных органов самоуправления. Характерно, что предложения о муниципальной полиции исчезло после первой революции, что напрямую было связано с оппозиционностью земских органов власти и принципиальной позицией царизма на отказ от уступок. По пути передачи части задач муниципалитетам шла и комиссия Макарова, правда без уступок последним. В итоге правительство не захотело воспользоваться выборными органами самоуправления, чтобы разгрузить органы правопорядка и улучшить их финансирование. А передача непрофильных задач другим ведомствам встретила решительное сопротивление последних.
В целом мы можем констатировать, что власти видели проблемы, стоящие перед правоохранительными органами. Однако удовлетворительное решение проблем полиции, как показывают неудачные попытки ее реформирования, были связаны не просто с изменением организации органов правопорядка, но требовали серьезных преобразований всей системы управления и распределения власти в империи. Отказавшись пойти на уступки оппозиции, не собираясь договариваться и учитывать мнение выборных органов власти, правительство тем самым закрыло для себя путь реформирования, в том числе и правоохранительных органов. Только революция заставила власти вновь вернуться к этой проблеме, но, чем больше проходило времени и чем больше власти забывали уроки первой русской революции, тем медленнее шла работа по подготовке реформ полиции. Правительство уже не могло провести серьезные преобразования органов правопорядка самостоятельно и боялось в условиях напряженности в стране сделать это путем уступок. В итоге оно не смогло провести эту реформу, чем внесло свой вклад в усиление кризиса и приближение краха Российской империи.
Использованная литература
Акель Е. В. Повседневная жизнь воровского мира Москвы во времена Ваньки Каина. М., 2012.
Андреевский И. Е. Полицейское право и земские учреждения в России. СПб., 1883.
Андреевский И. Е. Реформа исполнительной полиции в России. СПб., 1878.
Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872.
Белецкий С., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.
Белявский Н. Н. Полицейское право. СПб., 1905.
Богоявленский С. К. Московский приказной аппарат и делопроизводство XVI–XVII вв. М., 2006.
Бокова В. Повседневная жизнь Москвы в XIX в. М., 2009.
Борисов А. Б. Руководители карательных органов дореволюционной России. М., 1979.
Борисов А. Б., Мулукаев Р. С. Полиция и милиция России. Страницы истории. М., 1984.
Борисов А. Б., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Полиция Российской империи. М., 2013.
Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858–1863.
Вернер И. А. Деятельность Московской городской думы 1909–1912 гг. М., 1912.
Волков С. В. Генералы Российской империи. М., 2010.
Воробейникова Т. У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во второй половине XIX в. Киев, 1973.
Вострышев М. И. Московские обыватели. М., 2002.
Вострышев М.И. Частная жизнь москвичей из века в век. М., 2007.
Высоцкий И. П. Краткий исторический очерк о Санкт-Петербургской столичной полиции. 1703–1903. СПб., 1903.
Гусенков А. С. Полиция Новгородской губернии и борьба с преступностью во второй половине XVIII – начале XX в.: Дис. … канд. ист. наук. СПб., 1998.
Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1911.
Ерошкин Н. П. Очерки государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.
Зайончковский П. А. Правительственный аппарат XIX в. М., 1987.
Кладов В.Ю. Полиция Пензенской губернии в 1903–1917 гг.: Дис. … канд. ист. наук. Пенза, 2007.
Колпакиди А. И., Север А. И. Спецслужбы Российской империи. М., 2010.
Краузе Э.Э. Положение рабочего класса России в 1900–1914 гг. Л., 1975.
Лопухин А.А. Настоящее и будущее российской полиции. М., 1907.
Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802–1902. СПб., 1903.
Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802–2002. СПб., 2002.
Моруков Ю. Н. История органов правопорядка России в точных датах. М., 2007.
Москва криминала и сыска. М., 2009.
Москвитин Ю. Н. Полиция Томской губернии в 1867–1917 гг. (устройство, численность и материальное обеспечение): Дис. … канд. ист. наук. Томск, 2001.
Московская власть и управление Москвой в XIII–XVII вв. М., 2010.
Мулукаев Р.С. Общеуголовная полиция дореволюционной России. М., 1979.
Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения. М., 1964.
Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России. Проблемы теории. СПб., 1998.
Наздренко А. М. Санкт-Петербургская столичная полиция (1906–1913 гг.): Дис. … канд. ист. наук. СПб., 2005.
Остроумов С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1960.
Очкур Р.В. Полиция России. М., 2010.
Перегудова З. И. Несостоявшаяся реформа полиции. М., 1991.
Перегудова З. И. Политический сыск России (1880–1917 гг.). М., 2000.
Пиотровский В.И. Русская полиция. М., 2007.
Писарькова Л.Ф