С 1810 г. учрежден «Государственный Совет» – высший законосовещательный орган. Он состоял из пяти департаментов, занимавшихся такими областями, как: законы, военные дела, гражданские и духовные дела, государственная экономия, дела царства Польского. Но при Николае I законопроекты стали разрабатываться в «Собственной Его Императорского Величества канцелярии».
С созданием этих органов роль Сената уменьшилась. Он окончательно оформился как высшее судебное учреждение страны.
Центральные государственные органы. Когда Петр I создавал систему коллегий, основной проблемой прежней – приказной – системы являлось переплетение функций. Легче было сломать приказную систему в целом, чем разобраться, какой приказ за что отвечает. Однако в конце XVIII в. в коллегиальной системе выявился ряд недостатков: отсутствовала персональной ответственность, функции коллегий не во всем были четкими, делопроизводство было изрядно усложнено. Поэтому уже Екатерина II начала предпринимать попытки замены петровских коллегий на новые органы, руководитель которых нес бы персональную ответственность за порученное дело. Такими руководителями стали, например, отвечавший за просвещение И.И. Бецкой, И.Э. Миних, занимавшийся вопросами таможни.
В 1802 г. в соответствии с законом «Об учреждении министерств» были созданы министерства военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Тогда же было создано Государственное казначейство со статусом центрального учреждения. Их принципиальным отличием от прежних коллегий являлась персональная ответственность министров за состояние порученной сферы государственного управления. Реформа центральных государственных органов завершилась в 1810-1811 гг., и в таком виде созданная министерская система просуществовала до 1917 г.
Одновременно с организацией министерств для решения межведомственных во-просов был создан и Комитет министров. Его функции были уточнены в 1812 г. Председательствовал на его засеваниях император.
Естественно, для обсуждения и решения отдельных специфических проблем возникали новые государственные структуры, например, финансовые вопросы обсуждал временный комитет, десять комитетов, регулярно создававшиеся в 1812 и 1840 гг., обсуждали крестьянскую проблему, одно время работал комитет по постройке Исаакиевского собора и т.д.
Полиция. В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел. После этого управление этой сферой стало более стройным, численность полиции возросла.
Россия являлась унитарным государством, но власть всегда учитывала особенность национальных регионов. Например, в Сибири были созданы «инородческие управы», предназначенные для осуществления полицейских функций в среде кочевых племен. При этом комплектовались эти управы из местного населения.
Органы государственной безопасности. В XVIII в. обеспечением государственной безопасности занималась Тайная экспедиция. Ее основной задачей должно было стать изучение обстоятельств смерти Павла I, но, во-первых, в этом совсем не был заинтересо-ван Александр I, во-вторых, уровень профессионализма, вероятно, был низким (за месяц, что экспедиция еще просуществовала после убийства Павла I, она нити заговора так и не обнаружила). В-третьих, методы ее работы нового государя коробили. Все это вместе взятое привело к тому, что в апреле 1801 г. Александр I Тайную экспедицию ликвидировал.
Но без тайной полиции не обходится не одно государство в мире. Поэтому в 1805 г. возник «Комитет высшей полиции». В 1807 г. его место занял «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общественного спокойствия». В 1810 г. в составе министерства полиции создается «Особая канцелярия». Наконец, в 1817 г. в обеих столицах и некоторых других городах была учреждена царская Жандармерия. После восстания декабристов значение этих органов возросло, в результате в 1826 г. появилось Третье отделение Собственной его императорского Величества канцелярии. Исполнительным органом Третьего отделения стал жандармский корпус. В её задачу входила борьба с оппозиционными настроениями, поимка беглых крестьян и уголовных преступников.
Общая численность корпуса составляла несколько тысяч человек. Для такой огромной страны это было совсем немного. И определялось не только профессионализмом, но и незначительным политическим противостоянием общества и власти.
Армия. Основным нововведение первой половины XIX в. стала попытка переложить бремя содержания армии на нее саму. Для этого в 1816 г. по инициативе Александра I были созданы военные поселения1. Военные поселенцы сами должны были обеспечить себя продовольствием и одеждой, а полковых лошадей – фуражом. Идея была взята государем из книги немецкого генерала. В Германии она оказалась плодотворной, в России же надежд не оправдала:
– в1819 г. восстали военные поселяне и солдаты Чугуевского полка на Украине;
– в 1830 г. военные поселяне и солдаты на несколько дней захватили Севастополь;
– в 1831 г. восстали военные поселяне и солдаты Старой Русы;
После 1831 г. поселения начали сокращать и окончательно ликвидировали в начале 50-х гг.
[1 Но поскольку работа по их созданию легла на плечи военного министра А.А. Аракчеева, то в истории военные поселения оказались тесно связаны именно с его именем.]
Основным направлением социальной политики государства являлось создание препятствий для перехода людей из одних сословий в другие.
Политика государства в отношении дворян. В 1831 г. было издано новое «Положение о дворянских обществах». В нем были более точно определены функции дворянских соб-раний, порядок выборов должностных лиц, расширен круг должностей, замещаемых на выборной основе, сокращено число членов дворянского собрания, путем установления более высокого имущественного ценза.
В 1845 г. были повышены требования к государственным служащим, претендующим на дворянство. Отныне для приобретения потомственного дворянства офицерам требовалось дослужиться до 8 ранга, а на штатской службе – до 5.
Политика государства в отношении духовенства. Первые сословные льготы и привилегии духовенство обрело еще в XVIII в. В первой половине XIX в. этот процесс продолжался:
– с 1801 г. священники, а с 1835 г. их дети были освобождены от телесных наказаний,
– с 1807 г. – от поземельного налога,
– с 1821 г. – от постоя,
– награжденные орденами священники получили право приобрести дворянские права,
– 1849 г. дети священников получили освобождение от обязательного обучения в духовных учебных заведениях.
Вместе с тем, в отношении духовенства продолжилась и другая линия – власть стремилась затруднить проникновение в это сословие лиц из других социальных групп и сокращение числа лиц, пользующихся привилегиями духовенства. Так, в 1828 г. детям священников, не имевшим возможности получить место в церкви, вменялось в обязанность избрать гражданскую или военную службу, а не сделавшим это – записаться в одно из податных сословий.
Политика государства в отношении крестьян. На рубеже XVIII-XIX вв. крестьянство составляло 94,5% населения страны. Из них около 45% являлись государственными (в их число входили крестьяне, принадлежащие императорской фамилии, и посессионные, то есть приписанные к фабрикам и заводам) и около 55% частновладельческими (или помещичьими).
И при Александре I, и при Николае I крестьянский вопрос не сходил у правительства с повестки дня.
В царствование Александра I, первым на правительственный уровень поднял этот вопрос князь А.Р. Воронцов. Затем последовали проекты адмирала Н.С. Мордвинова, П.А. Зубова. В 1801 г. граф С.П. Румянцев пожелал отпустить на волю 199 крестьян одного из своих имений. Поскольку соответствующего закона не существовало, он обратился к Александру I с просьбой о его создании. В результате в 1803 г. был принят закон «О вольных хлебопашцах». На его основании несколько десятков тысяч крепостных со временем получили свободу.
В 1808 г. правительство запретило продавать крепостных на ярмарках, в 1809 г. ссылать их на каторгу.
После войны 1812 г. проекты отмены крепостного права выдвинули И. Тургенев, Е.Ф. Канкрин, А.А. Аракчеев. Возникло даже общество по организации отмены крепостного права. Но Александр I считал, что в масштабах страны все должно зависеть от него, а не каких-то обществ. В 1816-1819 гг. он разрешил отменить крепостное право в Остзейском крае (Эстонии и Латвии).
В следующее царствование для обсуждения этого вопроса было создано 10 секретных комитетов. Их участники старались смягчить крепостное право, упорядочить отношения между крестьянами и помещиками. В частности, благодаря работе этих комиссий в 1842 г. помещикам разрешили передавать своим крестьянам земли за определенные повинности, в 1848 г. помещичьи крестьяне получили право покупки земли.
Николай I понимал экономическую нецелесообразность и нравственную несовместимость крепостного права с православием. Однако он полагал невозможным для себя лично отменить Жалованную грамоту дворянству 1785 г., в соответствии, с которой земля навечно передавалась дворянам.
Низкая эффективность этой работы правительственных комиссий объясняется тем, что помещичьи крестьяне практически не восставали. Против своего положения поднимались или казаки или государственные крестьяне окраинных регионов:
– в 1826 г. волнение охватило 45 тыс. донских казаков;
– в 1843 г. волнение охватило 40 тыс. государственных крестьян Оренбургской губернии.
Но и эти волнения не выросли до масштабов опасности для трона и существующего строя. Поэтому разработка законов в отношении государственных крестьян не являлась прямой реакцией на эти волнения. Например, наиболее крупным было волнение на Дону в 1826 г., а реформа управления государственными крестьянами началась в 1837 г. В 1843 г. заволновалась Оренбургская губерния. Это был явный признак неудовлетворенности крестьян закончившейся в 1841 г. реформой. Но правительство считало проблему закрытой и к пересмотру положений реформы не вернулось.