Близко к этой фактической организации постоянной сенатской армии стояло следующее мероприятие Суллы: из рабов, принадлежавших лицам, объявленным вне закона, выбраны были 10 000 самых молодых и сильных и объявлены были свободными. Эти новые «Корнелии», все гражданское существование которых зависело от правовой прочности учреждений, созданных их патроном, должны были служить олигархии своего рода телохранителями и помогать ей властвовать над столичной чернью, от которой при отсутствии в столице гарнизона так или иначе зависело все.
Как ни слабы и призрачны — вероятно, также и в глазах самого Суллы — были эти чрезвычайные опоры, которые он первым делом создал для олигархии, они были единственно возможными, если не прибегать к таким мерам, как формальная организация постоянной армии в Риме и т. п., которые еще скорее положили бы конец олигархии, чем нападения демагогов. Прочным фундаментом господства олигархии должен был, разумеется, служить сенат; власть его должна была быть усилена и концентрирована в такой мере, чтобы он во всех отношениях имел перевес над своими неорганизованными противниками. С системой компромиссов, господствовавшей в течение 40 лет, было покончено. Законы Гракха, которые Сулла еще пощадил в своей первой реформе 666 г. [88 г.], были теперь окончательно отменены. Со времен Гая Гракха правительство как бы признало за столичным пролетариатом право на бунт и откупалось от него регулярными раздачами хлеба гражданам, постоянно живущим в городе. Сулла отменил эти раздачи. Гай Гракх организовал и консолидировал сословие капиталистов, сдавая в Риме на откуп десятинные и таможенные сборы провинции Азии. Сулла отменил систему откупщиков и заменил прежние повинности азиатов твердыми налогами, причем они были разложены на округа по оценочным росписям, составленным для взыскания недоимок94. Гай Гракх предоставил места присяжных гражданам со всадническим цензом и таким образом создал для сословия капиталистов возможность косвенного участия в администрации и правительстве. При этом влияние капиталистов не раз оказывалось сильнее официальной администрации и официального правительства. Сулла отменил всаднические суды и восстановил сенаторские суды. Гай Гракх или во всяком случае его эпоха дали всадникам особые места на народных празднествах, подобно тому как уже давно пользовались такими местами сенаторы (I, 744). Сулла отменил эту привилегию и вернул всадников на скамьи плебеев95. Гай Гракх конституировал всадников как сословие; политическое существование этого сословия прекратилось при Сулле. Сенату должна была безусловно, безраздельно и постоянно принадлежать высшая власть — законодательная, административная и судебная; сенаторы должны были и с внешней стороны стать не вообще привилегированным, но и единственным привилегированным сословием.
Для этого надо было прежде всего пополнить состав сената и создать для последнего независимое положение. Вследствие последних кризисов число сенаторов чрезвычайно уменьшилось. Сулла разрешил вернуться на родину сенаторам, сосланным по приговорам всаднических судов, как то: консуляру Публию Рутилию Руфу, который, впрочем, не воспользовался этим разрешением, и другу Друза, Гаю Котте; однако это лишь в слабой мере восполняло сокращение числа сенаторов, происшедшее в результате революционного и реакционного террора.
Поэтому по приказу Суллы сенат был пополнен в чрезвычайном порядке примерно тремя сотнями новых сенаторов. Они должны были быть избраны на окружных народных собраниях из лиц всаднического ценза, и, как понятно, новые сенаторы были избраны преимущественно из младших членов сенаторских семейств, из офицеров Суллы и из людей, возвысившихся во время последнего переворота. Впредь пополнение сената новыми членами тоже должно было происходить на существенно новых началах.
Прежде — до Суллы — в сенат вступали или по назначению цензоров, — это было прямым и обычным порядком, — или при занятии одной из трех курульных должностей: консула, претора или эдила. Занятие этих должностей было соединено со времени закона Овиния с участием в сенате, в его заседаниях и голосованиях (I, 742). Занятие менее высокой должности трибуна или квестора фактически давало право на место в сенате, так как цензоры в большинстве случаев выбирали сенаторов из среды этих лиц; но занимающие эти должности отнюдь не являлись еще кандидатами в сенат в силу закона. Первый из этих двух способов Сулла отменил, отменив цензуру по крайней мере фактически. Второй способ он изменил в том смысле, что законное вступление в сенат было связано с должностью не эдила, а квестора; вместе с тем число ежегодно выбираемых квесторов было увеличено до двадцати96.
Отменено было принадлежавшее до сих пор цензорам по закону право вычеркивать при происходившем каждые пять лет пересмотре сенаторских списков те или другие имена с указанием причин. (Впрочем, цензоры уже давно фактически перестали пользоваться этим правом в первоначальном положительном смысле.) Таким образом Сулла окончательно установил существовавшую до сих пор фактически несменяемость сенаторов. Это подняло общее число сенаторов, до сих пор, вероятно, мало превышавшее старую норму (300 сенаторов) и часто даже не достигавшее ее; теперь число сенаторов значительно увеличилось, быть может, в среднем даже удвоилось97. Это стало необходимым уже потому, что возложенные на сенаторов функции присяжных очень расширили круг дел сената. Отныне лица, становившиеся сенаторами в чрезвычайном порядке как квесторы, проходили в порядке выборов в комициях по трибам; таким образом сенат, который прежде покоился на непрямых народных выборах (I, 298), теперь основан был на прямых народных выборах и приблизился к представительному правлению, поскольку это вообще было совместимо с сущностью олигархии и с понятиями древних. Первоначально сенат мыслился только как коллегия с совещательным голосом при должностных лицах республики, но с течением времени он превратился в инстанцию, приказывающую должностным лицам и самостоятельно правящую. Логическим развитием этого было, что должностные лица были впоследствии лишены своего первоначального права назначать и смещать сенаторов и сенат был поставлен на такой же правовой фундамент, на котором была основана власть должностных лиц. В самом деле, чрезмерно широкое право цензоров пересматривать списки сенаторов и по своему усмотрению вычеркивать или вставлять в него то или другое имя, было несовместимо с упорядоченной системой олигархического правления. Достаточное и регулярное пополнение сената было теперь обеспечено выбором квесторов; поэтому цензорские ревизии стали излишними, и отпадение их окончательно упрочило основной принцип всякой олигархии: несменяемость и пожизненность тех членов правящего сословия, которые вошли в сенат, заседали и голосовали в нем.
В области законодательства Сулла ограничился тем, что стал на почву постановлений 666 г. [88 г.]. Законодательную инициативу, которая фактически давно уже принадлежала сенату, Сулла теперь обеспечил за ним в порядке закона, по крайней мере в противовес трибунским полномочиям. В принципе народу был оставлен суверенитет. Однако, что касается исконных народных собраний, то Сулла счел нужным тщательно сохранить их форму, но еще тщательнее устранить всякую конкретную их деятельность. Даже с правом римского гражданства Сулла поступал весьма пренебрежительно и, не колеблясь, признавал его за городскими общинами новых граждан и широко наделял им испанцев и кельтов. Вероятно, не без умысла, Сулла даже не предпринял ничего для установления цензового списка граждан; а между тем после столь огромных переворотов этот список настоятельно нуждался в пересмотре, если правительство вообще придавало еще серьезное значение правам, связанным с внесением в этот список. Впрочем, законодательная компетенция комиций не была прямо ограничена. В этом и не было необходимости, так как вследствие закрепления инициативы за сенатом народ и без того едва ли мог вмешиваться в управление, финансы и уголовную юрисдикцию против воли правительства. Участие народа в законодательстве в сущности снова было сведено к праву говорить «да» в случае изменения конституции.
Важнее было участие народа в выборах, от которых представлялось невозможным отказаться без слишком больших сдвигов, на которые не могла и не желала пойти едва державшаяся реставрация Суллы. Посягательство революционной партии на участие в выборах в жреческие коллегии было устранено. Сулла отменил не только закон Домития от 650 г. [104 г.], который вообще предоставлял народу право выборов на высшие жреческие должности, но и более старые аналогичные постановления относительно выборов великого понтифика и верховного куриона (I, 778). Жреческим коллегиям было возвращено их право кооптации в его первоначальном неограниченном виде. Что касается выборов на государственные должности, все осталось в общем по-старому; исключение составляли только новые постановления о военном командовании, о чем сейчас будет речь. Эти постановления, разумеется, существенно ограничивали права народных собраний; больше того: до известной степени они передавали сенату права народных собраний на распределение высших командных должностей. Как кажется, Сулла даже не возобновил предпринятой им раньше попытки восстановления Сервиева порядка голосования. Возможно, что он вообще не придавал значения тому или другому порядку распределения голосов по разрядам или считал, что этот старый порядок может усилить опасное влияние капиталистов.
Были восстановлены и отчасти усилены только правила относительно квалификации должностных лиц. Снова проведены были правила относительно возраста, необходимого для занятия той или другой должности; точно так же восстановлено было правило, что каждый, домогающийся избрания в консулы, должен пройти раньше должность претора, каждый кандидат в преторы должен был раньше быть квестором; однако разрешалось миновать должность эдила. Ввиду недавних попыток ввести тиранию в форме сохранения в одних руках консульской власти в течение нескольких лет, были приняты особенно строгие меры против этого злоупотребления. В новую должность можно было вступить лишь через два года после оставления прежней должности; а до вторичного вступления на ту же самую должность должно было пройти по крайней мере 10 лет. Это последнее постановление восстановляло старый порядок 412 г. [342 г.] (I, 295), тогда как в недавний период крайней олигархии излюбленным методом было абсолютное запрещение всякого повторного избрания в консулы. Но в общем Сулла не вмешивался в выборы. Он лишь старался поставить должностных лиц в такие рамки, чтобы, независимо от того, на кого падет выбор по случайному капризу комиций, избранный не был в состоянии предпринять что-либо во вред олигархии.