Рис. 7.3. Каков получился бы рейтинг Ельцина, если бы экономические условия при его правлении были такими же, как при правлении Путина?
Это все очень изменчиво. Как отмечалось в главе 1, Горбачёв несет на себе значительную долю ответственности за ухудшение экономического положения во времена его правления. Он унаследовал систему, имеющую хронический спад в экономике, необходимо было приспособиться к резкому падению цен на нефть – наверняка это было очень затруднительное положение, но то, что сделал он, – гораздо хуже. Его импровизации привели к наибольшему расширению политических свобод в современной истории. Помимо этого они также спровоцировали макроэкономический взрыв, который произошел сразу после того, как его преемник взял правление в свои руки. Ельцин унаследовал этот беспорядок от Горбачёва. Можно долго спорить о деталях политики, но не было абсолютно ничего такого, что он мог бы сделать, начиная с 1991 года, что предотвратило бы болезненный экономический крах. Несмотря на это, ему удалось провести реформы, которые создали основы рыночной экономики и демократической политической системы.
Путину, напротив, посчастливилось прийти к власти сразу же, как только реформы его предшественника начали приносить положительный эффект и началась девальвация рубля, а цена на нефть выросла (см. главу 6). К тому времени, когда он добрался до Кремля, экономика была восстановлена. Россия имела рыночную систему со свободными ценами, частной собственностью и растущей стоимостью акций. Путин заслуживает уважения за то, что урезал налоговые ставки, сбалансировал бюджет, а также создал резервные фонды для сохранения части непредвиденных доходов от продажи нефти. Но экспроприация частного бизнеса ослабила приток инвестиций, замедлив развитие России. Он также использовал рычаги, заложившие основу благоприятных экономических условий, для ограничения политических свобод. Он выиграл свой исключительный рейтинг в лотерею. Медведев унаследовал большую часть этой популярности, заняв пост президента с одобрения 70 % россиян.
С ростом или снижением популярности лидера изменялась и его способность действовать. Потеряв доверие населения в 1990–1991 годах, Горбачёв увидел, что его авторитет испаряется. Главы 15 советских республик все более настойчиво требовали автономии, призывая сотни тысяч демонстрантов выйти на улицы, и отказывались осуществлять центральную политику. В то же время убежденные коммунисты в службах безопасности начали пренебрегать инструкциями, приближаясь к открытому бунту. В 1987–1989 годах Горбачёв мог повести страну за собой, так как он в одиночку решил ослабить вожжи в Восточной Европе, начать быстрое ядерное разоружение и подорвать авторитет партии. К 1991 году ему трудно было заставить лидеров республик отвечать на его телефонные звонки.
В конце 1991 года, незадолго до пика своей популярности, Ельцин мог заставить правительство умеренных коммунистов утвердить распад Советского Союза, принять его план радикальной экономической реформы, предоставить ему полномочия управлять с помощью декретов и назначать губернаторов. 94 % депутатов проголосовали за ратификацию[115] соглашения СНГ и 98 % поддержали его предложение экономических реформ. К середине 1992 года, когда его рейтинг опустился до 35 %, он прекратил всякие попытки проведения реформ. Озадаченные депутаты нападали именно на те его политические стратегии, которые ранее они утверждали. Поскольку его рейтинг упал еще ниже, на каждом шагу враждебно настроенное правительство, непокорные губернаторы и недисциплинированные бизнесмены ограничивали все его действия.
С другой стороны, как только рейтинг Путина взлетел в конце 1999 года, оппозиция испарилась. Внезапно правительство стало лояльным, губернаторы послушными, а население спокойным. Некоторым бизнесменам нужно было чуть больше времени, чтобы понять ситуацию, а те, кто рисковал обидеть Кремль, оказывались изолированными. Законопроект о налоговой реформе, который был заблокирован в течение многих лет, прошел через Думу. В течение двух лет оппозиционное движение мэра Юрия Лужкова, который вел пропагандистскую войну в Думе в декабре 1999 года, договорилось об объединении с партией помощников Путина.
Чтобы принять новые политические меры, в первую очередь необходимо было иметь сторонников в правительстве. У Ельцина никогда не было надежного большинства ни в Верховном Совете, ни в Думе. Но так как его популярность снижалась, его сторонникам становилось все труднее и труднее быть избранными. В конце 1990 года проправительственные фракции занимали[116] около 24 % мест в Верховном Совете. На выборах 1993 года проправительственные блоки выиграли 19 % мест в Думе, а в 1995 году они выиграли лишь 14 % мест. Даже в период между выборами некоторые депутаты всегда переходили на сторону оппозиции.
С 1999 года процесс пошел в обратном направлении. Пользуясь покровительством Путина[117], партия «Единство» вместе с лояльной партией «Наш дом – Россия» выиграла 18 % мест в Думе в декабре того года. В 2003 году проправительственные партии получили 58 % мест, а в 2007 году им удалось завоевать уже 78 % мест. Выборы в этот период отличались увеличением количества всевозможных подтасовок. Но всплеск поддержки пропутинских блоков выражался не только в этом. Достоверные опросы «Левада-Центра» и других организаций показали, что популярность прокремлевских партий последовательно увеличивается, тогда как рейтинг оппозиции резко падает (см. главу 10). В период между выборами последовала масса нарушений (как со стороны отдельных депутатов – в случае с Лужковым, так и со стороны целых блоков), увеличивающих преимущество Путина. В период с декабря 2003 года по октябрь 2007 года без проведения каких-либо новых правительственных выборов, поспешив присоединиться к победившему Путину, проправительственные фракции завладели от 58 % до 75 % мест.
Как только рейтинг Ельцина упал, прохождение каждого этапа законотворчества требовало терпения Сизифа. Чубайс вспоминал, что один и тот же указ возвращался назад три или четыре раза с несколько иной формулировкой, пока не был одобрен Думой (см. главу 6).
Как только рейтинг Путина взлетел в конце 1999 года, оппозиция испарилась.
Для принятия бюджета необходимо было обладать способностью творчески подходить к заключению сделок и знать все тактические тонкости. Депутаты в регионах, где рейтинг Ельцина падал намного быстрее, были особенно упорными. А в тех регионах, где поддержка Ельцина упала в 1991–1993 годах, скорее всего, голосовали против предложений правительства в марте 1993 года на заседании правительства, в отличие от депутатов тех регионов, где его поддержка осталась неизменной. На правительственные законопроекты, принятые Думой, иногда налагалось вето со стороны Совета Федерации. Это происходило в 12 % случаев[118] при правлении Ельцина в 1994–1999 годах и только в 6 % случаях при правительстве Путина в 2000–2004 годах.
Даже тогда, когда реформаторы добивались своего, отсрочки становились все длиннее. В 1994 году потребовалось чуть меньше шести месяцев в среднем для прохождения основных внебюджетных указов. К 1999 году на это потребовалось почти два года. При правительстве Путина время, необходимое для принятия законов, сократилось примерно до шести месяцев. Особо важные законодательные акты принимались всего за несколько дней. Законопроект Путина о замене прогрессивного подоходного налога с единой ставкой в 13 % был утвержден чуть больше, чем через два месяца после его представления в Думе. Ельцин вынужден был пресекать неоднократные попытки объявить ему импичмент – в декабре 1992 года, в марте и сентябре 1993 года, в июле 1995 года и с июня 1998 года по апрель 1999 года. Все эти попытки были неудачными, хотя в 1999 году они были очень близки к успеху. Никто даже не мечтал попытаться объявить импичмент более популярному Путину.
Правительство было лишь одним из препятствий на пути Ельцина. Вторая преграда скрывалась в регионах страны, где губернаторы, осмелев, снижали рейтинг Ельцина, игнорировали правительственные инструкции, присваивали федеральную собственность и втягивали на местном уровне федеральных чиновников в свою команду. Они перечисляли меньше налоговых поступлений в центр, тем самым подрывая федеральный бюджет. Некоторые активно поддерживали коммунистическую оппозицию. Местные политики, по-видимому, принимали во внимание популярность Ельцина в регионах. Там, где поддержка президента снижалась намного быстрее, губернаторы были склонны занимать более жесткую позицию.
Критический момент наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и приказал распустить Верховный Совет. Хасбулатов и Руцкой скрылись в Белом доме с группой оппозиционных депутатов. В разгар этого национального кризиса 15 региональных губернаторов выступили против действий Ельцина и даже сплотились вокруг правительства. Местные тенденции популярности Ельцина помогают объяснить, какие губернаторы приняли такую позицию. В регионах, где поддержка Ельцина снизилась в течение предыдущих двух лет, 30 % губернаторов публично выступали против него; там, где поддержка Ельцина наоборот усилилась, – только 11 % опрошенных выступили против.
У Путина, чей рейтинг был выше 80 %, не было таких проблем. Ранее непокорные губернаторы вдруг стали его убежденными сторонниками. Они игриво улыбались и вряд ли издали хоть какой-нибудь звук, когда он лишил их места в Совете Федерации (и всего, что было связано с депутатской неприкосновенностью), поручил президентским префектам наблюдать за ними, сократил их долю доходов в бюджет с 54 % в 1999 году до 35 % в 2005 году и наконец отменил всенародные выборы на их должности.
Губернаторы, осмелев, игнорировали правительственные инструкции и присваивали федеральную собственность.