М. С. Горбачев и «перестройка». Начало перестройки связывается с именем М. С. Горбачева, который в марте 1985 г. стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. В том же 1985 г. Председателем Совета Министров был назначен Н. И. Рыжков. Цели и задачи руководителей перестройки, способы достижения целей постоянно менялись и корректировались.
В самой перестройке можно выделить два крупных этапа: 1) 1985–1988 гг. и 2) 1989–1991 гг. В структуре и механизме функционирования высших и местных органов государственной власти — Советов в 1985–1988 гг. изменений практически не произошло. По-прежнему формально высшим органом власти был Верховный Совет СССР, регулярно собиравшийся на свои сессии, на которых он утверждал решения партии и правительства. С 1985 по 1988 г. председателем Президиума Верховного Совета был А. А. Громыко. В октябре 1988 г. председателем был избран М. С. Горбачев, первым заместителем — А. И. Лукьянов.
На местах власть по-прежнему юридически принадлежала Советам различных уровней, выбранным на безальтернативной основе. Исполнительная власть принадлежала исполкомам Советов (на уровне республик — Советам Министров), которые были чибто бюрократическими органами. Формально они были подотчетны Советам, реально же подчинялись лишь вышестоящим инстанциям. Деятельность их также контролировалась комитетами партии различного уровня. Изменилась в этой системе лишь терминология. Модно стало говорить о борьбе с бюрократизмом, о демократизации и гласности.
Реальные изменения в структуре власти начались после 1988 г. В декабре 1988 г. 12-я внеочередная сессия Верховного Совета СССР приняла закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», главным содержанием которого было изменение избирательной системы в СССР и принципов функционирования государственных органов. На основе этих изменений весной 1989 г. были проведены выборы народных депутатов СССР, а весной 1990 г. — народных депутатов союзных, автономных республик и местных Советов. Депутаты избирались на 5 лет.
С 1989 г. изменилась сама структура выборов в органы власти. Прежде всего был отменен обязательный «нерушимый блок коммунистов и беспартийных» при одном кандидате на одно депутатское место. Выборы стали альтернативными и состязательными. Это означало, что на одно депутатское место претендовало несколько кандидатов. Выборы 26 марта 1989 г. были первыми альтернативными выборами за много десятилетий советской истории.
Но, как и следовало ожидать, выборы показали неподготовленность народа и страны к изменению принципов выборов. Прежде всего, кроме выборов депутатов по территориальным округам в 1989 г. проводились выборы от так называемых общественных организаций — КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС, Союза журналистов, Академии наук и целого ряда других. Это привело к тому, что значительная часть партийных функционеров без труда вновь попала в высший орган государственной власти. Но и в некоторых территориальных округах было по одному кандидату, и, как правило, выдвигались по-прежнему секретари райкомов, горкомов и обкомов; в других округах на одно место претендовало три, четыре и более кандидатов (максимальное число — 12). Причем позиции кандидатов во многом совпадали. Как консерваторы, так и демократы обещали скорейшее повышение жизненного уровня и решение местных и общегосударственных проблем — одни на основе сохранения принципов социализма, другие на основе перехода к рыночным отношениям.
Народными депутатами СССР были избраны 2250 человек: из них рабочих и колхозников менее 24 %, интеллигенции более 27 %. Представительство партийных работников и военнослужащих осталось практически без изменений.
В результате выборов на первом съезде народных депутатов СССР образовалось два основных блока, которые сохранились практически без изменений на последующих съездах: блок коммунистов и блок демократов. Стабильное большинство на съездах народных депутатов СССР имел блок коммунистов и поддерживавших его депутатов.
На первом съезде народных депутатов (май-июнь 1989 г.) М. С. Горбачев был избран Председателем Верховного Совета СССР. Его заместителем стал А. И. Лукьянов. На нем же были избраны депутаты Верховного Совета (всего 542 человека) — постоянно действующего законодательного и контролирующего органа государственной власти, образован ряд комиссий: мандатная, конституционная и др. Съезд утвердил Председателя Совета Министров СССР (Н. И. Рыжков), Председателя Комитета народного контроля (В. Г. Колбин), председателя Верховного суда СССР (Е. А. Смоленцев), Генерального прокурора СССР (А. Я. Сухарев), Главного государственного арбитра СССР (Ю. Г. Матвеев). Съезд рассмотрел основные направления внешней и внутренней политики СССР, программу предстоящей деятельности правительства.
Второй съезд народных депутатов СССР состоялся 12–24 декабря 1989 г. На нем были приняты постановления о работе Верховного Совета, сформирован Совет министров СССР, избраны и утверждены члены различных комиссий и комитетов. На втором съезде были заслушаны отчеты о выполнении экономических и социальных программ, госбюджета СССР, рассмотрены программы на следующий год. Были внесены изменения в Конституцию СССР по вопросам деятельности съезда, изменениям избирательной системы и конституционном надзоре. В последующем съезды народных депутатов собирались не реже, чем 2 раза в год (в 1990 г. съездов было три). В марте 1990 г. на внеочередном съезде народных депутатов СССР Председателем Президиума Верховного Совета СССР был избран А. И. Лукьянов, должность первого заместителя была упразднена. Основные законодательные акты принимались Верховным Советом СССР.
Согласно регламенту, утвержденному на первом съезде народных депутатов, Верховный Совет ежегодно созывался Председателем Верховного Совета на две очередные сессии продолжительностью 3–4 месяца. Могли также собираться внеочередные сессии. Первая сессия Верховного Совета созыва 1989 г. состоялась 7 июня-4 августа 1989 г. Затем Верховный Совет работал практически непрерывно, за исключением коротких каникул. В среднем продолжительность работы Верховного Совета составляла 8–9 месяцев в году. В промежутке между сессиями работал Президиум Совета и постоянные комиссии палат и комитетов.
Деятельность народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР прекратилась фактически в конце августа — начале сентября 1991 г., значительно ранее завершения срока их полномочий. После попытки государственного переворота 19–21 августа усилились центробежные силы в бывших советских республиках, депутаты Верховного Совета СССР и народные депутаты были обвинены в пособничестве Государственному комитету по чрезвычайному положению, либо в бездеятельности. Под давлением общественного мнения как в центре, так и в республиках депутаты заявили о самороспуске и ликвидации Верховного Совета СССР в том составе, в каком он был избран в 1989 г.
Несколько иная ситуация имела место в Верховных Советах РСФСР и других республик, в местных Советах. В ряде Верховных Советов союзных и автономных республик в 1990 г. к власти пришли оппозиционные КПСС силы, в том числе и националистические. Большинство республик провозгласили суверенитет, а отдельные заявили о стремлении приобрести независимость в ближайшем будущем. Наиболее интенсивно этот процесс шел в республиках Прибалтики (Литва, Латвия, Эстония) и Закавказья (Армения и Грузия), а также в Молдавии. В том же направлении, хотя и значительно медленнее, развивались события на Украине, в Белоруссии и РСФСР.
После выборов марта-мая 1990 г. в Верховных Советах Литвы, Латвии, Эстонии, Грузии, Армении и Молдавии стабильное большинство получили националистические силы, оппозиционные КПСС. В среднеазиатских республиках и Азербайджане — силы, поддерживающие КПСС. На Украине, в Белоруссии и РСФСР друг другу противостояли близкие по численности блоки коммунистов и демократов. Именно в этих последних работа была затруднена в наибольшей степени, так как принятие любого, даже малозначащего документа требовало много времени на обсуждение и голосование.
На первом съезде народных депутатов РСФСР (май-июнь 1990 г.) Председателем Верховного Совета был избран Б. Н. Ельцин, его первым заместителем Р. И. Хасбулатов, Председателем Совета Министров назначен И. С. Силаев. Были выбраны постоянные комиссии, во многом, аналогичные союзным, утверждены министры и председатели комитетов. На съезде был принят манифест о суверенитете, а также решение о выработке программы выхода из кризиса. Как и Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР созывался на две очередные сессии в год, которые продолжались 3–4 месяца. В марте-апреле 1991 г. была созвана чрезвычайная сессия Верховного Совета РСФСР, на которой было принято решение о введении поста президента РСФСР и проведении общереспубликанских выборов в июне 1991 г. До этого срока Б. Н. Ельцин получил дополнительные права и полномочия. После выборов президента и вице-президента РСФСР 12 июня 1991 г. влияние как Верховного Совета РСФСР, так и съезда народных депутатов РСФСР стало постепенно снижаться, а власть все в большей степени концентрироваться у президента и институтов исполнительной власти.
В мае 1990 г. были проведены выборы в автономных республиках и в местные Советы всех уровней. Во многих районах власть перешла к оппозиционным КПСС силам, правда, основные лидеры оппозиции были бывшими номенклатурными работниками. В результате победы националистических сил в автономных республиках многие из них заявили о своем суверенитете и превращении их в союзные республики. Летом-осенью 1990 г. союзными республиками провозгласили себя Татарстан, Северная Осетия, Дагестан, Якутия и ряд других, хотя в реальности их положение мало изменилось.
В некоторых местных Советах власть также перешла к силам, оппозиционным КПСС. Наиболее наглядно это было в Москве и Ленинграде, где к власти пришло широкое, но достаточно аморфное движение «Демократическая Россия». В Москве председателем городского Совета стал Г. Х. Попов, а в Ленинграде — А. А. Собчак. Демократы победили в большинстве районных Советов. Но несмотря на широкие обещани