Заседания Уложенной комиссии открылись 31 июля 1767 г. в Грановитой палате Московского Кремля. Рассмотрение наказов и проектов выявило противоречия между высшей аристократией, служилыми дворянами, купечеством и крестьянством. В мае 1768 г. некоторые депутаты подняли вопрос о крепостных и высказались за регламентацию повинностей и ограничение власти помещика над крестьянами. В декабре 1768 г. Екатерина, сославшись на необходимость участия дворянских депутатов в начавшейся войне с Турцией, распустила Комиссию на неопределенный срок. Хотя Комиссия и не выполнила своей формальной задачи, ее материалы в значительной степени определили внутреннюю политику екатерининского правления. Выяснив позиции различных сословий, Екатерина сделала ставку на дворянство.
Результаты работы Уложенной комиссии и крестьянская война под предводительством Е. И. Пугачева поставили вопрос о необходимости укрепления государственного аппарата на местах. 7 ноября 1785 г. были утверждены «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Главными принципами реформы стали децентрализация управления и повышение роли местного дворянства. Количество губерний увеличивалось с 23 до 50. Столичные губернии и крупные регионы (две или более губерний) возглавляли наместники (генерал-губернаторы) с неограниченными полномочиями, подотчетные только императрице. Администрацией и полицией в губернии управляли губернатор и губернское правление. Под началом губернатора действовал впервые создаваемый Приказ общественного призрения, ведавший школами, медицинскими, благотворительными и некоторыми другими учреждениями. Полицейские функции в уезде осуществлял избираемый дворянами нижний земский суд во главе с земским исправником, а в уездном городе — городничий. В губернии и уезде появилась целая система судов, формально отделенных от администрации, но на деле зависимых от нее. Дворяне избирали около 1/3 губернских и 1/2 уездных чиновников и занимали остальные должности по назначению. Реформа создала более совершенную систему местного управления, укрепила союз самодержавия и дворянства.
Привилегии дворянства были расширены в «Грамоте на права, вольности и преимущества благородного дворянства», подписанной 21 апреля 1785 г. Дворяне могли лишиться прав и имущества только по приговору дворянского суда, утвержденному императрицей, освобождались от телесных наказаний, от обязательной службы. Дворяне получили право созывать губернское и уездное дворянские собрания, на которых выбирали губернского и уездного дворянских предводителей и должностных лиц.
В один день с Жалованной грамотой дворянству была подписана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Городское население делилось на 6 разрядов с различными правами. Горожане в соответствии с имущественным цензом выбирали городского голову и общую городскую думу, избиравшую шестигласную думу, по одному представителю от каждого разряда. Этот исполнительный орган занимался вопросами городского хозяйства под контролем местной администрации. Создавалось также отдельное цеховое самоуправление и купеческие общества. Жалованные грамоты дворянству и городам закрепили сословное деление и определили социально-политические приоритеты самодержавия.
6 ноября 1796 г. Екатерина II внезапно скончалась. Императором стал Павел I (1796–1801). Павел родился в 1754 г., и правившая тоща Елизавета Петровна видела в нем будущего наследника. Однако Екатерина II пыталась отстранить Павла от престола и удалить его из столицы: для этого он был отправлен в свадебное путешествие по странам Европы; затем она подарила ему Гатчину, где Павел проводил все время, лишь изредка наведываясь в Петербург. В 1794 г. она пыталась лишить его права на престол и передать наследование своему внуку Александру. Недолгое правление нового императора было периодом напряженных исканий монарха как во внутренней, так и во внешней политике. Пытаясь навести порядок в финансовой и административной сферах, Павел I вникал в самые мелочи, посылал циркуляры местному начальству, вводил суровые наказания за взятки, воровство. Йа деле это дало лишь ужесточение полицейского надзора, расширение казарменных порядков. Павел I приказал освободить всех политических заключенных, арестованных при Екатерине II: вышли на свободу Н. И. Новиков, А. Н. Радищев, Т. Костюшко и многие жертвы Тайной канцелярии, но в то же время можно было угодить за решетку, нарушив регламент повседневной жизни. По свидетельству современников, и «на балу можно было ежеминутно потерять свое служебное положение и даже свободу».
Важное место в законодательстве Павла I заняла новая система престолонаследия. В апреле 1797 г. он «Актом о порядке престолонаследия» и «Учреждением об императорской фамилии» восстановил принцип наследования престола только по мужской линии. Женщины могли получить это право лишь в случае пресечения всех мужских линий династии.
Неожиданный поворот политика Павла I приняла в отношении дворянского сословия, его «золотой век» и екатерининские вольности кончились. Дворянство ставилось под жесткий контроль администрации, отменялись губернские дворянские собрания, за уголовные преступления разрешено было подвергать дворян телесным наказаниям. Он потребовал возвращения дворян из долгосрочных отпусков в полки, а те, кто не подчинился этому приказу, были уволены из армии.
Законодательство Павла I по крестьянскому вопросу было также половинчатым, однако это были первые за многие десятилетия официальные документы, провозглашавшие некоторое послабление крестьянину. Отменялась продажа дворовых людей и безземельных крестьян, была рекомендована трехдневная барщина, разрешались крестьянские просьбы и жалобы, отвергавшиеся в царствование Екатерины II. Однако эти акты не устранили массовую раздачу крестьян придворным.
Социально-экономическое развитие России в XVIII в. По степени развития социально-экономических отношений Россия отставала от западноевропейских стран. На фоне кризиса феодальных порядков и складывания буржуазных отношений царское правительство предпринимало усилия для закрепления крепостнического строя.
В XVIII в. существенно увеличилась территория России в южном и юго-западном направлениях (были присоединены Правобережная Украина, Северное Причерноморье, Приазовье, Крым). Наблюдался рост населения: если в середине XVIII в. оно составляло 18 млн. человек, то к концу века — 36 млн. человек, большая часть жила в сельской местности, около половины жителей страны составляли частновладельческие крепостные крестьяне. Население делилось по сословному принципу. Каждый класс, социальная группа имели только ей присущие права, привилегии, обязанности и повинности.
Господствующим сословием оставалось дворянство, составлявшее около 1 % населения. Крупными привилегиями пользовалось духовенство; однако в процессе секуляризации оно лишилось права владения землей и крестьянами. Но одновременно с этим был осуществлен ряд мероприятий, усиливающий замкнутость сословия, препятствующий доступу в него лиц из других сословий. Духовенство освобождалось от подушной подати, рекрутской повинности, телесных наказаний. Полупривилегированными сословиями были казаки, купечество, горожане. Они также освобождались от подушной подати и рекрутской повинности, но казаки несли обязательную военную службу на особых условиях. 90 % населения составляли крестьяне, делившиеся на несколько категорий: государственные крестьяне — их насчитывалось около 5 млн. душ. К ним относились также народы Севера, Поволжья и Сибири, так называемые ясашные крестьяне (ясак — подать). В 1764 г., после проведения секуляризации церковных и монастырских земель, почти 2 млн. крестьян перешли в категорию «экономических», а позднее — «государственных».
Большую часть составляли помещичьи крестьяне — крепостные. Это была наиболее бесправная категория населения. Существовали также дворцовые крестьяне, являвшиеся собственностью царского двора.
Ведущей отраслью экономики России являлось сельское хозяйство, которое сохраняло экстенсивный характер за счет освоения новых земель. Результатом этого было значительное увеличение производства хлеба, черноземная зона превратилась в главную житницу страны. Сеяли главным образом рожь, ячмень, овес, посевы пшеницы преобладали над другими злаками лишь в некоторых местах на юге. Показателем увеличения производства зерна может служить объем экспорта: если в 50-х годах он составлял менее 2 тыс. рублей, то в 80-е годы — уже 2,5 млн. рублей. Появились и новые культуры — табак и картофель. Но этот процесс не сопровождался изменениями в орудиях сельскохозяйственного труда. Только к концу столетия в отдельных помещичьих хозяйствах соха была вытеснена плугом (лишь некоторые представители передового дворянства шли по пути рационализации производства, применяли новые технические устройства, вводили многопольный севооборот). Господствующей системой земледелия оставалось трехполье.
Во второй половине XVIII в. окончательно сложились два больших региона с использованием различных форм эксплуатации. На плодородных землях черноземной полосы — барщина, а в районах с неплодородной почвой — денежный оброк, показатель разложения системы внеэкономичесокго принуждения. Об этом же свидетельствует и появление промыслов, особенно в нечерноземной полосе. Кожевенные промыслы получили распространение в Тверской губернии, металлообработка — в Нижегородской, ткачество — во Владимирской, Костромской губерниях. Ремесленное производство постепенно перерастало в мануфактурное.
Во второй половине XVIII в. происходил дальнейший рост мануфактур. Если в первой четверти столетия насчитывалось около 200 подобных предприятий, в середине века их число выросло до 600, то к концу века — более 3000. Менялись организационные формы и виды мануфактур, все большее число действующих государственных предприятий передавалось в руки купцов и дворянской знати, занимающихся промышленным предпринимательством.