Возможность реформ была объективно, ограничена продолжавшейся войной, сложным экономическим положением, а также стремлением меньшевиков, эсеров и кадетов сохранить баланс, компромисс между интересами основных социально-политических сил, необходимый для сохранения стабильности в стране. Эффективность политики Временного правительства резко снижала слабость его реальной власти, отсутствие прочной опоры на местах.
Первоначально власть на местах принадлежала, как правило, общественным исполнительным комитетам — широким демократическим организациям, возникшим стихийно после Февраля и Объединявшим самые различные социальные и политические силы. Однако вскоре эти органы (как бы олицетворявшие общенациональный характер Февральской революции) стали атаковываться как справа, так и слева.
5 марта по распоряжению князя Львова вместо отстраненных губернаторов и других руководителей царской администрации на местах были назначены губернские и уездные комиссары Временного правительства, которыми стали председатели соответствующих земских управ. В мае-июне 1917 г. была проведена реформа местного управления, в результате которой сеть земств была распространена на всю Россию, демократизирована их избирательная система, созданы волостные земства и районные городские думы. Однако вскоре земства на местах стали оттесняться от власти Советами. С марта по октябрь 1917 г. число местных Советов увеличилось примерно с 600 до 1429. Большинство из них, в отличие от Советов 1905–1907 гг., представляли не отдельно рабочих, солдат и крестьян, а были объединенными. Причем доминировали Советы рабочих и солдатских депутатов. На фронтах аналогами Советов являлись солдатские комитеты, число которых достигало 50 тыс., они объединяли 300 тыс. военнослужащих.
До осени 1917 г. в составе Советов преобладали эсеры и меньшевики, чьи программы наиболее импонировали массам. 6 Петроградском Совете (весной 1917 г. фактически возглавлявшим Советы всей страны) из 2800 депутатов большевиками являлись всего 65 человек, или 2,3 % от всего состава, а в Москве большевиков в Совете было 22,8 %. В ЦИК Советов, избранном на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов в июне 1917 г., из 320 членов 242 были меньшевиками и эсерами, а лишь 57 (около 18 %) — большевиками.
Хотя Советы не хотели брать в свои руки верховную власть, поддержка ими Временного правительства не была безусловной, они оказывали на него мощное давление «слева» и далеко не всегда считались с его решениями. Кроме приказа № 1 по армии большое значение для развития событий в стране имело подписание Петросоветом 10 марта соглашения с Петроградским обществом фабрикантов и заводчиков о введении 8-часового рабочего дня, а также принятие 14 марта манифеста «К народам всего мира», в котором заявлялось об отказе от захватнических целей в войне, от аннексий и контрибуций и признавалась лишь революционная война с Германией. Подобная позиция по отношению к войне была близка тогда настроениям масс, но она отнюдь не устраивала буржуазию, либералов.
Рост революционной стихии. Проблема отношения к войне и спровоцировала первый в послефевральской России политический кризис. 18 апреля министр иностранных дел П. Н. Милюков направил союзным державам ноту, в которой подтверждались обязательства страны вести войну до победного конца. 20 апреля, когда эта информация попала в газеты, в Петрограде состоялись антивоенная демонстрация солдат и митинг у Мариинского дворца — резиденции Временного правительства. 21 апреля на улицы столицы вышли до 100 тыс. рабочих. Демонстрации состоялись также и в Москве, других городах страны. Демонстранты требовали: «Долой Милюкова!», «Да здравствует мир без аннексий и контрибуций!». ЦК кадетов призвал к выступлениям в поддержку правительства, а большевики, напротив, выступили за массовые манифестации протеста, причем часть из них готовились к свержению Временного правительства. По приказу командующего Петроградским военным округом генерала Л. Г. Корнилова готовились войска для разгона антиправительственных выступлений.
В этой взрывоопасной обстановке меньшевистско-эсеровские лидеры Петросовета смогли уговорить солдат прекратить митинги, а затем предотвратили применение силы со стороны правительства. Они добились официальных разъяснений, что под «решающей победой» в ноте подразумевалось лишь достижение «прочного мира». Фактически, это дезавуировало ноту Милюкова.
Апрельский кризис вскрыл слабость социально-политической базы Временного правительства и привел к формированию нового, коалиционного его состава, Из правительства вышли А. И. Гучков и П. Н. Милюков, а 5 мая 1917 г. в него вошли шесть социалистов: А. Ф. Керенский (военный и морской министр), трудовик П. Н. Переверзев (министр юстиции), эсер В. М. Чернов (министр земледелия), меньшевик И. Г. Церетели (министр почт и телеграфов), народный социалист А. В. Пешехонов (министр продовольствия). Десять мест в правительстве осталось у представителей либералов. На следующий день новое правительство выступило с декларацией, в которой ставились задачи скорейшего достижения мира без аннексий и контрибуций, налаживания контроля государства над экономикой, а также подготовка аграрной реформы. Но несмотря на усилия Временного правительства, стабилизировать положение в стране не удалось. Напротив, стала ухудшаться экономическая ситуация: с мая началось падение производительности труда, в июне прекратился рост реальной заработной платы рабочих. Усиливались сепаратистские настроения в национальных окраинах.
В этих условиях большевики с их простыми и радикальными лозунгами, разжиганием классовой ненависти начинают заметно усиливать свое влияние, прежде всего в фабзавкомах (в Петрограде они перешли под контроль большевиков), в профсоюзах и Советах (большевистская фракция в Петроградском Совете возросла до 400 человек). В результате радикализации масс, роста популярности идей большевиков и анархистов 16 мая в Кронштадте был смещен комиссар Временного правительства и вся власть перешла к Совету. Лишь совместными усилиями социалистов наделавший переполох инцидент с «Кронштадтской республикой» был улажен.
С целью приблизить окончание войны, укрепить патриотические настроения и сбить волну недовольства Временное правительство готовило наступление на фронте. Большевики и знак протеста попытались провести 10 июня демонстрацию. Но она была запрещена I Всероссийским съездом Советов, проходившим 3 — 24 июня. Стремясь закрепить победу (ЦК РСДРП(б) отменил демонстрацию), съезд Советов назначил на 18 июня демонстрацию в поддержку правительства. Однако демонстрации в Петрограде, Риге, Иваново-Вознесенске и некоторых других городах прошли под лозунгами: «Долой 10 министров-капиталистов!», «Долой войну!», «Вся власть Советам!». Во время демонстрации анархисты совершили налет на петроградскую тюрьму «Кресты» и освободили 7 арестованных.
Временное правительство смогло выйти из кризиса лишь благодаря начавшемуся наступлению на фронте и поддержке I съезда Советов (из 777 его делегатов, заявивших о своей партийности, было 290 меньшевиков, 285 эсеров и 105 большевиков). Но передышка оказалась недолгой.
Июльские события и поляризация политических сил. Уже 2 июля по решению ЦК партии народной свободы ряд министров-кадетов подали в отставку в знак протеста против компромиссного соглашения с Центральной радой (требовавшей широкой автономии для Украины) и с целью оказать давление на правительство для ужесточения его позиций в борьбе с революционной стихией. Этот шаг спровоцировал (или совпал?) взрыв недовольства масс. До сих пор неясно, было ли это стихийным выступлением солдат и рабочих или большевистским восстанием. Уже 3 июля Петроград был охвачен демонстрациями и митингами. Причем Первый пулеметный полк и другие части призывали к вооруженному восстанию. 4 июля на улицы Петрограда вышло 0,5 млн. человек. Часть вооруженных демонстрантов ворвалась в Таврический дворец и потребовала от перепуганных членов ЦИК немедленно взять власть. В обстановке всеобщего возбуждения и хаоса группа кронштадтских матросов попыталась арестовать и увезти Чернова. На улицах звучали выстрелы. Демонстрантов обстреливали члены контрреволюционных организаций, а те отвечали. Всего было убито и ранено более 700 человек. Позиция большевиков была достаточно противоречива. Хотя еще в ночь на 4 июля, видя неблагоприятное для взятия власти соотношение сил, большинство их руководителей выступило за мирный характер демонстрации, многие деятели (особенно из Военной организации): И. Т. Смилга, М. И. Лацис, В. И. Невский, Н. И. Подвойский и другие, ссылаясь на настроения масс, настаивали на вооруженном восстании. Лишь после острых дискуссий вечером 4 июля большинство руководителей, и в том числе В. И. Ленин (чья первоначальная позиция до конца не ясна), решили прекратить демонстрацию.
Прекращению демонстраций и отходу масс (особенно солдат, интеллигенции) от большевиков способствовало то, что Ленин и другие руководители РСДРП(б) были обвинены в государственной измене, в том, что они были подкуплены немецким генштабом для разложения России. Им не только припомнили «опломбированный вагон», в котором вожди большевиков проезжали из Швейцарии через воюющую с Россией Германию, но и опубликовали документы о получении большевиками немецких денег. (Тогда неопровержимых доказательств собрать не удалось, теперь это можно считать доказанным.) Эти обвинения нанесли огромный, казалось, непоправимый удар большевикам.
Временное правительство перешло в наступление. Началось разоружение солдат и рабочих, принимавших участие в демонстрациях, были заняты некоторые объекты, принадлежавшие большевикам. Но кровавых инцидентов почти не было. 8 июля Временное правительство возглавил А. Ф. Керенский. Под давлением кадетов 12 июля он вновь ввел смертную казнь на фронте. 18 июля пост Главнокомандующего вместо «либерального» А. А. Брусилова занял решительно настроенный Корнилов. После длительных переговоров (Милюков и часть кадетов не хотели идти на новую коалицию с социалистами) был ликвидирован правительственный кризис и 24 июля создано второе коалиционное правительство.