Московские цари отдали «на места» судебные дела, зато финансовые вопросы всегда рассматривали сами, лично вникая даже в копеечные дела. При Алексее Михайловиче это порождало немалые неудобства. Он, по недостатку ли времени или по другим причинам, просто избегал докладов, и приказные по полугоду и более тщетно искали случая доложить дело царю. В итоге дела оставались без решения; за годы накапливались целые столбцы так называемых «невершеных докладов». Несамостоятельность приказных, уместная в небольшой вотчине, становилась вредной с ростом государства и усложнением дел.
Во главе приказов стояли то дворяне с дьяками, то одни дьяки, то, в виде исключения, подьячие. Основной же костяк штата составляли подьячие. Судьями важнейших приказов обыкновенно были бояре, в других, менее важных — окольничие, думные дворяне и другие высшие чины. Судьи наблюдали за своими сослуживцами, руководили в приказах делами и докладывали их вместе с дьяками в случае надобности государю. К документам они не прикладывали своих рук; этим занимались дьяки.
Дьяки, в противоположность судьям из дворян, которые садились управлять приказом между военной и дворцовой службами, были специалистами дела и хозяевами приказов. Всего приказных дьяков, не считая тех, которые служили в городах и были в разных посылках, в середине XVII века было человек 75‒80, к концу века их стало много больше. Большинство дьяков происходило из подьячих, выслужившихся после нескольких десятков лет приказной работы.
За заслуги царь жаловал дьяков в Думу, причём обычно они продолжали управлять тем же приказом, где были в дьячестве. Такие дьяки в XVII веке назывались думными. В первой половине века их было всего четыре-пять человек, а во второй стало человек десять-двенадцать. Только в Разряде и в Посольском приказе всегда один из дьяков был думным, присутствие же их в других приказах не считалось, по-видимому, обязательным и зависело более от служебных случайностей, чем от важности приказа.
Для должностных лиц не было ничего похожего на должностные инструкции. Поэтому нам неизвестны права и обязанности боярина, и чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличия подьячего второй статьи от подьячего третьей. Всё решал обычай, без законодательного закрепления — но современники понимали. Только позже, в имперский период должностные лица и учреждения получили инструкции и регламенты.
Но каковы бы ни были число и чин приказных служащих, они делали все дела «за-один», то есть с общего ведома и согласия. Это не значит, что приказы были коллегиальными учреждениями. Тогда и понятия такого не было. С другой стороны, приказы нельзя назвать бюрократическими учреждениями, так как судьи и дьяки были равноправными товарищами, не были подчинены один другому, и всё старшинство одних перед другими выражалось в том, что в делах и грамотах старшие писались раньше младших, и не всякий мог докладывать царю.
В бюрократические учреждения приказы превращались постепенно, по мере ослабления участия царя в делах управления, а выражалось это именно в том, что к концу XVII века стала появляться подчинённость младших старшим.
«Чёрную работу» в приказах исполняли подьячие, набранные из «всенародства», больше всего из детей духовенства и посадских людей. Природной смышлёности, умения писать и случая было достаточно, чтобы попасть в подьячие, а необходимые служебные познания давала практика. Молодой подьячий служил несколько лет без жалования, был на положении «невёрстанного» подьячего. Затем его верстали окладом от 1 до 5 рублей. По заслугам оклад повышался, подьячий переходил в «среднюю статью» и, наконец, мог достигнуть места «старого» подьячего. Старые подьячие были уже важными людьми в приказах: оклад их жалования достигал 35‒40 рублей, а сверх денежного, в некоторых приказах они были повёрстаны хлебным жалованием и даже поместными окладами. Старые подьячие большею частью ведали в приказе приход и расход и «приписывали» грамоты, как ответственные секретари. Такие приписи назывались справами, а подьячие, уполномоченные делать их, — справными. Бывало, влияние старых подьячих было не меньше, чем самих дьяков, и просители давали им иногда такую же взятку, как дьяку.
Приказ помещался обыкновенно в простой избе, крытой дранью и тёсом. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна для тепла были оббиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку; дела хранились в лубяных и осиновых коробьях. У печи висел медный или глиняной рукомойник. Сальные свечи в железных «шенданах» освещали внутренность приказа, где подьячие, согнувшись над столами, выводили гусиными перьями на заморской бумаге своё письмо и посыпали его речным песком. Горница, где сидели судья и дьяки, была составлена получше: тут стол накрывали красным или зелёным сукном, стены иногда обшивали тёсом или обивали материей, а на окнах устраивали войлочные ставни. Просители ждали своей очереди в сенях или на крыльце. При многих приказах была своя тюрьма для колодников, ждавших суда или отбывавших наказание.
Режим работы приказов при разных царях был разным. В 1658 году приказным был установлен 12-часовый рабочий день, в 1680-м его продолжительность сократили до 10 часов. Указ требовал: «Начальным людям и дьякам и подьячим сидеть в день 5 часов и ввечеру 5 часов», так что зимой работа приказов заканчивалась ближе к полуночи. Из этого иностранцы делали вывод, что русские ходят на работу по ночам. По Уложению от 1649 года приказы не работали на Рождество, Богоявление и другие большие праздники, а также в царские дни. Вдобавок в субботу работали до обеда, а в воскресенье — наоборот, после обеда. И только в самых важных приказах: Разрядном, Посольском и Большого Дворца — работа не прекращалась и в праздничные дни, а в случае необходимости продолжалась ночью.
Со всех концов Московского государства в приказы стекались «отписки» городовых приказных людей. Их привозили или нарочные гонцы, если дело было важное, или случайные попутчики — какой-нибудь челобитчик или торговый человек, ехавший в Москву по своим делам. Подьячие, принимая отписки и другие документы, клали их на стол перед судьёй и дьяком. Дьяк читал отписки, обсуждал их с судьёй, делал на них пометы (резолюции) и раздавал подьячим по столам. Деление на столы было различно в разных приказах, но денежный и судный встречались в большинстве из них. В некоторых приказах были ещё территориальные столы. Одни отписки следовало принять к сведению; на них дьяк помечал: «чтена, в столп», то есть её следовало подклеить в столбец к другим документам, или: «деньги принять, а отписка в столп», и т. п. На другие отписки следовало отвечать, давая городовым приказным указания и предписания.
Суд и управа распределялись очень сложно между множеством приказов. Трудно указать такой приказ, которому бы не приходилось быть местом для разбора и решения судных дел. Сверх приказов, для которых судные дела были побочным занятием, существовали специально судные, а кроме того, были приказы по гражданским делам помещиков и вотчинников и их людей и крестьян. Разбойные и татинные дела ведал Разбойный приказ, а дела о холопстве — приказ Холопьего суда.
Одни лица были подсудны приказу по своему званию, должности или чину, другие по территории жительства. Так, каменщики были ведомы судом в Каменном приказе, дворцовые люди и крестьяне в Дворцовом Судном, ямщики — в Ямском. Дела помещиков Белозёрского уезда рассматривали во Владимирском Судном, но помещики оттуда же из числа иноземцев судились в Панском, а позже в Иноземском приказе.
Московская приказная волокита долго помнилась народу: приказных обвиняли в продажности, грубом неуважении к праву и справедливости, а особенно — в волоките, то есть в том, что они «волочили» дела просителей, заставляли их долгое время проедаться на Москве, ожидая решения и тратясь на взятки. Но нужно отказаться от сравнений прошлого с настоящим и постараться выяснить, что к чему и отчего. Скажем прямо: благоприятную почву для волокиты создавала сильная централизация управления. Московские цари перенесли на разросшееся государство принципы и приёмы управления, свойственные их вотчинам. Но то, что было приемлемо на небольшой территории, не срабатывало в должной мере для всей страны. За любым делом надо было ехать в Москву! По финансам даже самые ничтожные доходные статьи утверждались и проверялись в Москве. Ничтожность сбора и дальность расстояния не были в глазах московского приказа разумным основанием для освобождения людей от невольного дальнего путешествия, даже если поездка в Москву могла обойтись дороже самого сбора.
Небольшая починка какой-нибудь городовой башни, назначение подьячего в съезжую избу маленького городка и т. п., всё это решалось в Москве в приказах. Суд не был так централизован, но и здесь не обходилось без уродств, так как московское правительство иногда ограничивало юрисдикцию воевод, и опять тяжущимся надо ехать в Москву. Эти черты приказного строя становились всё более обременительными и неприятными по мере роста государства и усложнения общественной жизни. В середине XVII века уже назрела потребность и в общем праве (Уложение 1649 года удовлетворило её в небольшой мере, так как в нём главное внимание было обращено на процедуру), и в совершенствовании государственного управления.
Было бы неправильным, показав недостатки приказной системы, ничего не сказать о её достоинствах. Да, у приказных не было общего и профессионального образования; в сущности это были сметливые мужики, хорошо усвоившие на практике технику дела. Пока всё шло, «как было наперёд сего», пока было, к чему «примериваться», они прекрасно управлялись с делами. Когда же возникали какие-нибудь новые вопросы, а опыта не было, то тут же обнаруживалась их беспомощность. Но зато им были чужды многие недостатки позднейшей бюрократии. Они были ближе к населению, они знали его повседневные нужды и, в общем, делали то, что ожидали от них управляемые.
Приказные чиновники заложили основание будущего блеска и богатства. А затем, по словам С. Б. Веселовского: «