онодательства в соответствие с Конституцией страны. Требовалось налаживание системы. Но какое?..
В предшествующие годы многажды ругали большевиков за то, что вот, разогнали Учредительное собрание, отказались прислушаться к мнению народа. Но всё же большевики, взявшись по-своему налаживать систему, опирались на решения рабочих, солдатских и прочих Советов, то есть действовали не наобум. А вот указ президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определивший перечень округов и положение о полномочном представителе, был принят без всяких предварительных обсуждений. Ни в регионах этот документ не анализировался, ни в Академии наук, ни в Думе. Это был чисто бюрократический продукт.
Что такое федеральный округ? Каков его статус? Для реализации каких именно федеральных функций: контрольных, правоохранительных, военных, судебных, управленческих — он предназначен? Указ не давал ответа на эти вопросы.
Удивителен был и произвол в распределении регионов по федеральным округам. Некоторые, традиционно относящие себя к определённым историко-географическим общностям, таким, как Урал или Поволжье, получили совершенно иную «прописку», вопреки историческим традициям и давно сложившимся экономическим связям, вроде участия в межрегиональных экономических ассоциациях. После появления указа астраханские и волгоградские, пермские и тюменские власти обратились к Путину с просьбами «вернуть» их области соответственно в Поволжье, на Урал и в Западную Сибирь, но не добились ничего.
Так «новая федерализация» в России началась не с обсуждения интересов регионов, а с наплевательства на их интересы.
А что до функций полпредов президента в округах, то первая же из поставленных им задач вызывала восторг и трепет: «организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации». Одной фразой указ отмёл и конституционные принципы разделения властей, и суть федеративного устройства государства. Полпред получил право вмешиваться в работу любого федерального органа на вверенной ему территории, влиять на процесс принятия (или непринятия) любых управленческих решений. Он «согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа», и «согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих».
Каковы статус, процедура, ответственность сторон и последствия таких согласований? В указе об этом ни слова, и разработки нормативного закрепления соответствующих процедур не предусмотрено.
Впоследствии круг полномочий президентских представителей всё время рос, причём полномочия не устанавливались нормативно; президент раздавал их в виде политических поручений. Должностная ответственность для полпредов предусмотрена не была: надо полагать, они отчитывались напрямую президенту, примерно как прикáзные дьяки царю Ивану.
С управленческой точки зрения, налаживая взаимоотношения Центра с регионами, президент поступил правильно. К введению института представителей подталкивала и теория управления, и российские политические реалии. Но правильно ли было это сделано с точки зрения геополитической, исторической, культурной, юридической?
Если бы полпред имел задание отслеживать в регионах процессы, которые действительно важны для федерации в целом, это было бы понятным. Скажем, интересуясь здоровьем, образованностью и моральным обликом молодёжи данного региона, он мог бы добиться улучшения по параметрам, важным для всей страны, ведь молодёжи предстоит служить в федеральной армии, обеспечивать охрану рубежей, и за время взросления ей надо приобрести определённые качества. Или если бы он следил в регионе за состоянием автомобильных и других дорог, важных для хозяйственного развития и военных нужд страны в целом.
Но если полпреду поручается то одно, то другое: сегодня анализ законодательства, завтра надзор за правоохранительными органами, потом он следит за разработкой экономических программ или за «повышением рождаемости», — при том, что имеет право влиять на процесс принятия любых (!) управленческих решений в регионе, то результат будет как минимум неоднозначным.
Причём сам же президент понимал, что многие вопросы должны быть в ведении исключительно регионов! Выступая 10 мая 2006 года с очередным Посланием Федеральному Собранию, он сказал об этом так: «…Давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций (Аплодисменты)».
Надо развивать местное самоуправление, чтобы без согласия населения ничего не позволяла себе на этой земле ни региональная, ни федеральная власть. Разве Центр знает народные интересы лучше, чем сам народ данного района, города, села? Возражает местная власть против строительства чего-то важного, значит, надо или жителей заинтересовать, или отказаться от идеи. Это их земля, лес, деревня, город, микрорайон. Они тут самые главные.
Но с начала той реформы всё происходило с точностью до наоборот. Местные свободы сворачивались, а численность чиновников росла, да так, что федеральных бюрократов в регионах стало в несколько раз больше, чем региональных. Губернаторы же, в полном соответствии с правилом, что любые бюрократы обезьянничают, перенимая ужимки вышестоящих бюрократов, по образцу созданных Путиным федеральных округов стали заводить у себя территориальные округа и назначать собственных полпредов. Комиссия, которой в первый срок президентства В. В. Путина было поручено обобщить предложения по разграничению вопросов ведения и полномочий между всеми уровнями российской власти, дозаседалась до предложения формировать ещё и «муниципальные округа».
Так вместо оптимизации федеральной государственной службы возник ещё один уровень бюрократической пирамиды. А многим ли она отличалась от многократно осуждённой системы прежних времён, когда отвечали за результаты местные Советы, а указывали им, что делать — обкомы и райкомы КПСС?
Понадобились многие годы, чтобы эта «вертикаль» заработала более или менее хорошо, с пользой для страны.
Бюрократы, экономика и налоги
Наилучший результат для страны и народа получается, если на самом верху пирамиды управления складывается «оперативное ядро», группа лиц, способных генерировать достойные идеи и проводить их в жизнь. Совсем хорошо, когда таким «штабом» руководит лично верховный правитель, особенно если он, имея в голове основную идею, способен подбирать в состав такой группы самых годных для дела людей и избавляться от негодных.
В своё время при молодом Иване Грозном (в 1549 году) возникла так называемая Избранная рада. Её фактическим руководителем был А. Ф. Адашев, человек образованный и, что называется, гуманист. Официально он был постельничим при царе и начальником Челобитного приказа; в 1553-м был произведён в окольничьи. Среди прочих членов этого кружка наиболее известны митрополит Макарий и духовник царя Сильвестр, священник придворного Благовещенского собора. Некоторые учёные числят среди них и князя А. М. Курбского, впоследствии предавшего царя и бежавшего за границу.
Избранная рада решала вопросы назначения людей на должности, рассматривала судебные и местнические дела. Подготовленные ею реформы имели большое значение для страны. Особенно были важны военная реформа и реформа местного управления, отменившая систему кормлений.
Но с некоторого момента Адашев потерял доверие царя. Прежде всего, потому что воспротивился его планам ведения Ливонской войны и пытался продвинуть на первые места в государстве клан Захарьиных, родичей царицы. И с 1560 года Иван Грозный отказался от услуг этого кружка друзей-управленцев, стал вести свою линию единолично. Но, во всяком случае, этот «оперативный штаб» был стране полезен.
Другой случай, когда в число советников высшее лицо набрало людей без учёта их способностей, попросту некомпетентных. Летом 1801 года Александр I, получив власть после убийства его отца Павла Петровича, создал из своих личных друзей так называемый Негласный комитет. Его члены (граф А. Р. Воронцов, В. П. Кочубей, князь А. Чарторижский и другие, сплошь англоманы) не имели официальных должностей, но император поручил им разработку проектов реформ. Они стали думать, как бы применить к обустройству России английский опыт. За год обосновали учреждение министерств вместо системы коллегий, созданной Петром I, и издали новый регламент Сената. То есть технические-то вопросы они порешали, но выработать программу движения страны на длительный период оказались неспособны.
По словам поэта Г. Р. Державина, «трое ходили тогда с конституциями в кармане — речённый Державин, князь Платон Зубов, с своим изобретением, и граф Никита Петрович Панин… с конституцией английскою, переделанною на русские нравы и обычаи. Новосильцеву стоило тогда большого труда наблюдать за Царём, чтобы не подписать которого-либо из проектов; который же из проектов был глупее, трудно было описать: все три были равно бестолковы».
В целом это подтверждает уже сделанный вывод: в среде бюрократов должны быть группы «оперативного реагирования», своеобразные «штабы», выдвигающие новые идеи. А уже дальше их проводят в жизнь дисциплинированные исполнители. Если же идеи вносят люди некомпетентные, то и результат будет в лучшем случае низкий, а то и отрицательный, особенно если у таких мудрецов на первом месте идеи о собственном обогащении.
Вокруг президента Ельцина не оказалось практически ни одного годного. Его реформаторы были в большинстве люди молодые и образованные, но деятели исключительно кабинетные. Их способности ограничивались подбором для каждого конкретного случая «правильной схемы» или, как тогда говорили, «экономической модели». А с моделями проблема в том, что их слишком много. В одной только Южной Америке, которая вся целиком меньше нашей Сибири, моделей не меньше десятка: чилийская, аргентинская, колумбийская… Какая лучше подойдёт нам? А никакая.