С этими республиками, в число которых входили Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан, Бухара, Хорезм (ранее Хива) и Дальневосточная Республика, Советская Россия заключила двусторонние договоры, сильно отличавшиеся друг от друга и по форме чрезвычайно двусмысленные. Некоторые их параграфы звучали как обычные соглашения между суверенными государствами, другие были больше похожи на федеративные договоры. На деле они отражали противоречия концепции «пролетарского интернационализма». В первых своих пунктах они были военными договорами, содержащими гарантии на случай внешнего нападения; но военные статьи дополнялись экономическими, оставлявшими право принятия решений по большинству экономических вопросов за московскими организациями. Совершенно ненормальным было то, что в течение одного-двух лет некоторые республики имели независимые дипломатические службы и иностранные представительства, но утратили их, когда в 1922 г. РСФСР провозгласила и закрепила за собой право выступать от их имени на Генуэзской конференции.
Столь ненормальное и двусмысленное положение не могло сохраняться долго. Уже во время гражданской войны население пограничных республик в большинстве своём свыклось с мыслью о главенстве некоторых центральных институтов, каковыми являлись Совнарком, Красная Армия, Совет Труда и Обороны (с ноября 1918 г. высший орган по всем вопросам Гражданской войны) и Революционный Военный Совет Республики (армейская политическая служба). За исключением Грузии, где сложилось особое положение, жители пограничных республик не имели каких-то особых претензий и ожиданий. Они смирились с этими соглашениями и вошли в состав унитарной Российской Советской Республики, поглотившей все предшествующие политические образования.
Это было воплощение именно плана, разработанного Сталиным в бытность его народным комиссаром по делам национальностей. Он хотел создать такую политическую структуру, которая подчёркивала бы ведущую роль России в мировом революционном движении. Как с гордостью заявил один из делегатов X съезда, тот факт, что Россия первой встала на революционный путь и из фактической колонии Западной Европы превратилась в центр мирового революционного движения, наполняет гордостью сердца всех, кто был связан с русской революцией, и порождает особый «красный русский патриотизм».
Но процесс не мог развиваться абсолютно беспрепятственно, поскольку сам Ленин вовсе не был согласен с великорусским националистическим подтекстом сталинских планов — это нашло отражение в некоторых его речах. Опасения Ленина углубились после того, как Сталин и его заместитель в Грузии Серго Орджоникидзе рассорились с лидерами грузинских большевиков Буду Мдивани и Филиппом Махарадзе по поводу места Грузии в новом государстве. Сталин хотел, чтобы Грузия вместе с Арменией и Азербайджаном вошла в качестве составной части в «Закавказскую Федерацию», создание которой он планировал. Мдивани и Махарадзе яростно возражали против такого унижения своей родины. Со временем Ленин благословил сталинский план, но на одной из дискуссий по этому вопросу Орджоникидзе разгорячился до того, что просто избил одного из последователей Мдивани. Столь грубая выходка рассердила Ленина. Все его худшие опасения относительно Сталина подтверждались, и он приказал расследовать инцидент. Однако вскоре его поразил третий и самый сильный апоплексический удар. До окончания расследования было ещё далеко, а Ленин оказался не в состоянии контролировать его ход и убедиться, что последствия инцидента исчерпаны.
Тем не менее Ленин подготовил к XII съезду меморандум по национальному вопросу. Сталин скрыл его при малопонятном попустительстве со стороны Троцкого, и о его существовании стало известно только в 1956 г. В этом меморандуме Ленин признавал, что право наций на самоопределение вплоть до выхода из состава советского государства стало на деле не более чем «клочком бумаги». В результате национальным меньшинствам угрожала опасность быть сданными на милость великорусского шовинизма, стопроцентно русского феномена, «типичного для русской бюрократии». Ленин требовал примерно наказать Орджоникидзе и тем самым показать, что подобные вещи допускать нельзя. Ленин рекомендовал ввести в советскую конституцию гарантии реальной государственной власти для национальных меньшинств в форме народных комиссариатов по всем делам, кроме дипломатических и военных, а также ясно и недвусмысленно гарантировать право говорить на местных языках.
Ленинский меморандум не обсуждался публично, но тем не менее некоторое его влияние можно заметить в параграфах советской конституции 1923 г. Прежде всего новое государство стало называться не «Россией», но «Союзом Советских Социалистических Республик»; формально это был федеративный союз составляющих его различных республик, где ни одна из них не играла ведущей роли. Как форум, где разные нации могли высказывать свои точки зрения, сохранился и Наркомнац. Он был преобразован в Совет Национальностей — вторую палату Всесоюзного Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК), где каждая союзная и автономная республика имела равное представительство, вне зависимости от количества населения. Показательно, что при этом Ленин не рекомендовал менять что-либо в жёстко централизованной партийной структуре. Таким образом, пересмотр его взглядов на национальный вопрос был лишь частичным.
Большинство положений новой конституции соответствовало скорее сталинской, а не ленинской точке зрения. Распределение властных полномочий между Союзом и республиками привело к тому, что вся реальная власть принадлежала союзным ведомствам не только в военной и внешнеполитической сферах, но также в области экономики. Союз определял основные принципы политики в области права, занятости, образования и здравоохранения. Вся полнота власти по вопросам не только внешней, но и внутренней политики была сосредоточена на союзном уровне. Исключением, единственным, но немаловажным, было право республик определять политику в области культуры и языка.
Другим фактором, весьма способствовавшим дальнейшей централизации, стала несоразмерность территорий России и других республик. РСФСР занимала 90% территории Советского Союза, на которой проживало 72% населения страны. Это делало фикцией её конституционный статус всего лишь одной из семи равных республик. Если добавить к этому, что 72% членов партии были русскими, то станет ясно, что только поистине танковая броня конституционных гарантий могла предотвратить доминирование России в Советском Союзе. По словам И.X. Карра, Советский Союз был «заголовком для РСФСР». Если взглянуть на дело под иным углом зрения, то можно сказать, что советская конституция 1923 г. была ленинской по форме, но сталинской по содержанию.
Но некоторая двусмысленность всё же осталась. Революция и гражданская война дали большинству народов бывшей царской империи хотя бы краткий опыт подлинной независимости, которой они были лишены на протяжении веков, а то и вовсе не знали. Это оказало колоссальное воздействие на национальное чувство общности и вместе с политикой языковой и культурной автономии через некоторое время привело к такому росту национальных чувств среди нерусского населения Союза, какого Россия при царях никогда не знала. Это обстоятельство создавало постоянное напряжение в работе советской системы.
Новая экономическая политика
В то самое время, когда делегаты X съезда отлаяли свои голоса за ужесточение партийной дисциплины и суровую расправу над участниками кронштадтского мятежа, они одобрили и радикальные перемены в экономической политике, означавшие на сей раз серьёзные послабления. Это была замена продразвёрстки продналогом, гораздо меньшим, чем принудительные поборы. Мера эта была опробована в Тамбове и разрекламирована в Петрограде: её рассматривали как возможность сбить накал протестов населения без серьёзных политических уступок.
Однако отмена хлебных реквизиций возымела серьёзные экономические последствия. Поскольку продналог был предсказуем и оказался ниже развёрстки, он давал крестьянам уверенность в том, что излишки сельскохозяйственных продуктов они могут продавать на рынке. Это побуждало их максимально увеличивать продуктивность своих земельных наделов. Таким образом, государству не оставалось ничего другого, как восстановить свободу частной торговли. Однако нечего было надеяться, что крестьяне продадут что-либо, не имея возможности купить на вырученные деньги то, в чём они нуждались. Из этого следовало, что необходимо наладить по меньшей мере достаточное производство потребительских товаров. На практике проще всего было ликвидировать государственную монополию на мелкое и среднее производство, мелкую торговлю и в сфере обслуживания.
Всё это правительство и сделало на протяжении 1921 г., оставив тяжёлую промышленность, банки и внешнюю торговлю в руках государства. Эти меры получили наименование «Новой экономической политики» (НЭП). В результате городские рынки сразу наполнились. Андрей Платонов так описывает впечатления своего героя, вернувшегося в родной город в 1921 г.: «Сначала он подумал, что в городе белые. На вокзале был буфет, где без очереди и без карточек продавали серые булки… Дванов решил, что это нарочно, и зашёл в лавку. Там он увидел нормальное оборудование торговли, виденное лишь в ранней юности и давно забытое: прилавки под стеклом, стенные полки, усовершенствованные весы вместо безмена, вежливых приказчиков вместо агентов продбаз и завхозов, живую толпу покупателей и испускающие запах сытости запасы продуктов».
Несмотря на то, что частная торговля восстановилась на удивление быстро, в целом экономика всё ещё пребывала в глубоком кризисе. За годы войны, принудительной мобилизации и продовольственных конфискаций сельское хозяйство пришло в упадок, причём более всего в самых плодородных областях. В результате начался страшный голод. В самый его разгар, в 1920–21 гг., началась засуха в Поволжье. Не имея никаких запасов продовольствия, крестьяне собрали ничтожный урожай. Первый и единственный раз коммунисты допустили прямую иностранную помощь населению. Был создан международный комитет, куда вошли и видные русские деятели некоммунистической ориентации (как только угроза исчезла, все они были арестованы). Но несмотря на все усилия, от голода погибло около 5 миллионов человек.