В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.
Отмечу, что достижение оптимального уровня госрасходов – подчеркну это особо – должно стать базовым принципом экономической политики. И так денег не так много. Правительству надо прежде всего провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, которые растут как грибы по всей стране, изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений.
Хотел бы здесь затронуть еще один важный вопрос. В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и так далее. В этом году Правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
Необходимо также навести порядок с государственной и муниципальной собственностью. Я уже говорил, что каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий – и не более того. Это надо иметь в виду и при дальнейшем сокращении функций министерств и ведомств.
Предстоит также подготовиться к введению нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. И субъекты Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они их будут финансировать.
И, наконец, следует четко установить и разграничить ответственность уровней власти в сфере социальной поддержки населения. Проблемы обеспечения доступным жильем, вопросы образования и здравоохранения непосредственно касаются всех субъектов Российской Федерации. И правильным будет их привлечение к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ – с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти.
В результате всех этих мер должна появиться обновленная система межбюджетных отношений, вырасти самостоятельность и ответственность как регионов, так и муниципалитетов. Я знаю всю озабоченность и регионов, и муниципалитетов в ходе решения этих вопросов. Надеюсь, что и Правительство, и депутаты обеих палат парламента России прислушаются к этим озабоченностям, взвесят все «за» и «против» и примут адекватные нашему времени и требованиям экономики решения.
Проведение бюджетной реформы, в свою очередь, позволит продолжить преобразования в налоговой сфере. За последние четыре года здесь сделаны серьезные шаги. Они уже начали приносить результаты: выросла собираемость налогов, снизились масштабы уклонения от их уплаты, уменьшилось налоговое бремя на экономику. Но сделано, конечно же, далеко не все.
И чтобы перейти к эффективной налоговой системе, в ближайшие два года нам надо принять и реализовать ряд дополнительных решений.
Какой должна стать налоговая система после завершения реформы?
Во-первых, необременительной для бизнеса, и не только по уровню налоговых ставок, но и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговых проверок и налоговой отчетности.
Во-вторых, она должна быть справедливой для всех экономических агентов. Условия налогообложения должны быть равными для предприятий, работающих в одной сфере. Налоговая система должна быть такой, которая не позволяла бы уклоняться от уплаты налогов.
В-третьих, налоговая система у нас по-прежнему избыточно ориентирована на фискальную функцию, в ущерб другим, прежде всего функции стимулирования роста конкурентоспособности. И в этой связи налоговая система России должна быть более благоприятной для инвестирования и развития бизнеса, – более благоприятной, чем в странах-конкурентах. Она сама должна стать конкурентоспособной.
Далее. Правительство неоднократно поднимало вопрос о необходимости снижения единого социального налога. Мы должны вывести из «тени» значительную часть оплаты труда, защитить социальные права работников и стимулировать заботу граждан о собственном пенсионном обеспечении, снизив нагрузку на бизнес.
Другой проблемный вопрос – налог на добавленную стоимость. Наряду с изменением процедур взимания НДС, надо пойти на дальнейшее снижение ставки налога, решить вопрос о своевременном возмещении НДС по экспортным операциям и при осуществлении капитальных вложений, а также исключить, наконец, налогообложение авансовых платежей.
Наконец, важно разграничить правомерную практику налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов.
Подчеркну: стабильность бюджетной и налоговой политики является важнейшим фактором развития экономики. Эта стабильность однако не в состоянии устранить всю неопределенность экономических условий ведения бизнеса. Необходима взвешенная макроэкономическая политика – нужно продолжать то, что у нас сложилось в экономике в последние годы, – политика последовательного снижения инфляции, до 3 % в год, и создания в течение ближайших двух лет необходимых условий для обеспечения полной конвертируемости рубля. Мы знаем о принятых в этой сфере законах, знаем, что и Правительство, и Центральный банк такую задачу ставят, но создают для себя более комфортные условия – где-то к 2007 году. Можно, вполне можно сегодня намного быстрее.
Мы также должны создать эффективную систему использования природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним, например с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам – с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений.
Система ресурсных платежей тоже требует изменений. Она должна предоставить равные условия конкуренции как внутри добывающего сектора, так и между добывающими и перерабатывающими отраслями, а также обеспечить рациональное использование природных ресурсов.
Полагаю, что новый Лесной кодекс и Закон о недрах должны ответить на все эти вопросы.
Уважаемое Собрание!
Среди наиболее значимых задач, стоящих перед страной, хотел бы особо выделить еще одну – это развитие транспортной инфраструктуры. С учетом масштабов России и географической удаленности отдельных ее территорий от политических и экономических центров страны – я бы сказал, что развитие инфраструктуры это больше, чем экономическая задача. Ее решение прямо влияет не только на состояние дел в экономике, но в целом – на обеспечение единства страны, на то, чувствуют ли себя люди гражданами единого и большого государства и могут ли пользоваться его преимуществами.
Сегодня изношенность и низкая плотность дорожной сети, нефтепроводов, газотранспортной системы и инфраструктуры электроэнергетики накладывают серьезные ограничения на развитие всей российской экономики.
Предприятия не могут нормально функционировать, если нельзя быстро и недорого доставлять товары. Неразвитая дорожная и портовая инфраструктура уже сейчас стала тормозом для экспорта, поскольку не в состоянии справиться с возрастающим объемом грузов. И совершенно очевидно, что при наших климатических условиях и протяженной территории инфраструктурные издержки являются значительной частью стоимости многих видов товаров и услуг.
Вместе с тем современная, хорошо развитая транспортная инфраструктура способна превратить географические особенности России в ее конкурентное преимущество.
Что нужно для этого сделать? Прежде всего, объединить экономические центры страны, предоставить беспрепятственный выход хозяйствующим субъектам на региональные и международные рынки и одновременно обеспечить предоставление инфраструктурных услуг мирового уровня.
Правительство должно найти эффективные механизмы контроля качества и издержек при строительстве новых объектов. Кардинально изменить положение может только создание конкурентной среды.
Государство вместе с тем еще длительное время – обращаю на это внимание, убежден в этом, – еще длительное время должно будет контролировать развитие инфраструктуры страны. Вместе с тем частные инвестиции могут внести весомый вклад в создание разветвленной транспортной инфраструктуры высокого качества и надежности.
Однако для частного капитала крайне важна определенность планов государства. С этой точки зрения Правительству предстоит объявить о своих планах и проектах, об условиях их реализации. Такие проекты есть, их нужно быстрее дорабатывать. Напомню некоторые из них.
К примеру, в нефтяном секторе речь идет о диверсификации поставок нашей нефти. Такие планы хорошо известны: это расширение пропускной способности Балтийской трубопроводной системы, введение в действие нефтепроводов Западная Сибирь – Баренцево море, определение маршрутов с месторождений Восточной Сибири, обход проливов Босфор и Дарданеллы, интеграция нефтепроводов «Дружба» и «Адрия».
Между тем уже не первый год Правительство не может определиться по приоритетам, и вопрос, прямо скажем, перезрел. Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний.
Что касается газотранспортной системы, то здесь надо прежде всего развивать газораспределительную сеть внутри нашей страны, включая расширение системы на восток России. В части экспорта важнейшим является строительство Северо-Европейского газопровода. Он позволит диверсифицировать экспортные потоки, напрямую связав сети России и страны Балтийского региона с общеевропейской газовой сетью.