По мнению А. С. Пашкова и Д. М. Чечота, «эффективность правового регулирования – это его действенность, результативность, т. е. способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном полезном для общества направлении».[675] Они полагают, что «об эффективности норм следует судить по тому, насколько применение нормы способствует совершенствованию общественных отношений, укреплению правопорядка, предупреждению правонарушений,[676] а по мнению М. П. Лебедева, «…эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания и общей цели торжества коммунизма».[677]
Эти определения следует признать правильными, однако вряд ли можно согласиться с включением в само понятие эффективности оценочного момента («полезные для общества», «торжество коммунизма»). Эффективность – абстрактное понятие, означающее только способность применяемого средства содействовать достижению желательной цели, оценка же относится не к эффективности, а к цели, достижению которой служит анализируемое средство.
Точно так же нельзя согласиться с теми авторами, которые полагают, что эффективность является объективным свойством правового регулирования в Советском государстве. Так, по мнению Л. С. Явича, «важнейшая особенность правового регулирования в Советском социалистическом государстве состоит в его эффективности, т. е. в действенном и всестороннем достижении тех конкретных задач, которые стоят перед нашим законодательством».[678] Между тем эффективность это не особенность правового регулирования, а объективная возможность, которая для своего превращения в действительность требует соблюдения ряда правил. В социалистическом обществе, действительно, имеется ряд объективных обстоятельств, определяющих больше, чем когда-либо ранее, эффективность правового регулирования. Эта возможность заложена в том, что в обществе отсутствуют антагонистические противоречия, нет враждебных классов, противодействующих эффективности правового регулирования и том, что марксистско-ленинская теория дает теоретическую основу для правильного направления практики правового регулирования.
С определением эффективности как «объективной возможности», «способности» не соглашается В. И. Никитинский.[679] Однако когда мы прогнозируем (а это именно то, что нам требуется), то еще нельзя говорить ни о результате, ни о следствии, а только о возможности и способности этот результат создать. Что же касается значения термина «эффективность», о чем пишет В. И. Никитинский, то нельзя смешивать «эффект» и «эффективность». Эффект – это действительно результат, следствие чего-нибудь, но эффективный – это дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный,[680] т. е. способный этот результат создать. Поэтому В. И. Никитинский понимает под эффективностью только уже достигнутый результат.[681] Но при таком понимании вообще невозможно было бы прогнозировать эффективность ни в науке, ни в практике, а если эффективность норм права анализировать всегда только после их издания, то пользы от этого будет не так уж много. Между тем можно должно анализировать и прогнозировать эффективность правовых норм, которые еще не приняты, должны быть приняты, также и таких, которые вообще не были и не будут приняты.
Решение вопроса о конкретных формах правового института лишь в конечном счете зависит от объективных законов. Вопросы нормативного регулирования определяются объективными закономерностями (например, социалистическое общество не может обойтись без правовой охраны социалистической и личной собственности), решение же вопроса о конкретных рамках и формах правового регулирования (какие виды хищения предусматриваются, какое устанавливается наказание, широта санкций и т. д.) хотя и субъективно, но должно быть научно обосновано и не должно быть волюнтаристским. Вот почему советская правовая наука обязана исследовать наиболее эффективные, т. е. наиболее целесообразные, методы регулирования, формы и рамки отдельных правовых институтов, которые в наилучшей степени могут обеспечить охрану и развитие социалистических общественных отношений.
Как писал Ф. Энгельс, «нормы… права представляют собой лишь юридическое выражение… условий общественной жизни… они, смотря по обстоятельствам, могут выражать их иногда хорошо, а иногда и плохо».[682]
При оценке эффективности правовой нормы следует учитывать не только результаты, достигнутые в отношении поставленной законодателем цели, но и те побочные, которые не являлись целью правового регулирования, но оказались с ним непосредственно связаны. Такие побочные результаты могут быть не только положительными, но и отрицательными. Подобные примеры уже неоднократно приводились в печати. Так, например, Указ от 15 апреля 1942 г., установивший уголовную ответственность за невыработку в колхозе без уважительных причин обязательного минимума трудодней, был необходим и полезен в условиях военного времени, но он же в дальнейшем еще более содействовал уходу из села в город молодых колхозников. Указ от 27 июня 1936 г., запрещавший производство абортов, действительно в какой-то мере первоначально положительно сказался на росте населения СССР, но он же вызвал большое число подпольных абортов, которые приносили большой вред здоровью, а иногда и жизни женщин.[683]
Эффективность правового регулирования есть достижение в результате издания правовой нормы тех целей, которые ставил перед собой законодатель, издавая эту норму.[684]
Однако при такой оценке требуется учет еще двух обстоятельств: 1) тех издержек (в широком смысле этого слова), которые проведение этой нормы в жизнь за собой влечет; 2) тех косвенных, дополнительных последствий, которые, не являясь целью издания правовой нормы, в то же время необходимо связаны с проведением ее в жизнь. Эти последствия могут быть как положительными (т. е. соответствующими целям правовой системы, государства в целом), так и отрицательными (т. е. противоречащими этим целям).
То, что какая-либо норма права будет неэффективна, может быть результатом того, что она воздействует не на те причины, устранение или развитие которых необходимо для направления соответствующего общественного явления в желательном направлении. Воздействие на следствие, не устраняющее причин, не устраняет само явление, пока не будут уничтожены его причины. Так, например, все меры различного характера, принимаемые для ликвидации так называемых «толкачей», ничего не дают и дать не могут до тех пор, пока не будет ликвидирована причина, порождающая это явление: выдача нарядов на продукцию, превышающую реальное производство соответствующего предприятия или фактический его ассортимент.[685]
Прогноз социальных явлений имеет, как правило, вариантный характер. Во многих случаях развитие событий может быть изменено самим прогнозированием, его психологическим воздействием на окружающих. Однако при прогнозе эффективности правового регулирования на основе предыдущего прогноза для достижения желаемых целей вводится новое, детерминирующее поведение людей обстоятельство: новая правовая норма. В этом случае прогноз должен быть одновариантен, т. е. необходимо предвидеть, какой результат эта норма даст (сократят ли новые правила на транспорте аварийность; сократит ли повышение наказаний преступность; сократит ли повышение цен на спиртные напитки пьянство и т. д.).
Каждое прогностическое предвидение должно рассматриваться лишь как предвидение относительно полей возможностей и вероятностей, объем и структура которых детерминированы прошедшим и настоящим[686].
Так, например, констатировав рост потребления спиртных напитков и желая его приостановить, сократить потребление алкоголя или вовсе его ликвидировать, законодатель может, установив объективные причины, вызывающие такой рост, принять ряд различных правовых, общественных и экономических мер. Можно прекратить продажу спиртных напитков и установить наказания за их продажу и потребление (опыт сухого закона в США показал полную нецелесообразность такого метода решения этого вопроса). Можно поднимать цены на спиртные напитки, можно вводить административные ограничения продажи, можно читать лекции о вреде пьянства и т. д.
Но можно действовать обходными маневрами, создавая стимулы на иное расходование денег и времени.
Б. Критерии эффективности наказания определяются тем, что все цели наказания, указываемые в литературе, кроме цели предупреждения совершения преступлений, либо достигаются самим фактом применения наказания (возмездие, кара, причинение страдания, восстановление справедливости и т. п.) и, таким образом, для констатации их эффективности никакие критерии не нужны, либо вообще их эффективность не может быть учтена какими-либо конкретными критериями (исправление, перевоспитание и т. п.).
Что же тогда понимать под эффективностью наказания? По этому вопросу также имеются различные точки зрения.
Правильно И. В. Шмаров полагает, что «под эффективностью исполнения, связанного с исправительно-трудовым воздействием, понимается успешность достижения целей наказания».[687] А. М. Яковлев полагает, что «эффективность наказания – степень реального обеспечения безопасности общества».