безэквивалентными: передавая денежные средства заемщику, кредитор никакого встречного эквивалента не получает.
Кредитные отношения являются эквивалентными: передав в форме кредита стоимость заемщику, кредитор по истечении определенного времени получает обратно эквивалент этой стоимости;
4) финансовые отношения являются безвозмездными. Плательщик, передав получателю определенную сумму денег, встречного удовлетворения не получает.
Кредитные отношения являются, как правило, возмездными. За услугу в виде предоставления денег в порядке кредита кредитор получает встречное удовлетворение в виде ссудного процента (платы за предоставление кредита).
Экономические различия финансовых и кредитных отношений, носящие объективный характер, предопределяют различия в выборе метода их правового регулирования: финансовые отношения с участием публичных образований регулируются в основном императивным методом, присущим финансовому праву; кредитные отношения регулируются диспозитивным методом, присущим гражданскому праву.
На основании изложенного представляется возможным дать следующее определение отношения публичного кредита как экономической категории.
Публичный кредит – это система кредитных отношений, в которых публичное образование (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) выступает в роли кредитора или заемщика.
Как экономическая категория кредит представляет собой совокупность особых экономических отношений – кредитных отношений.
Отношение публичного кредита – это кредитное отношение, субъектом которого является публичное образование, выступающее в роли кредита или заемщика, в рамках которого осуществляется движение стоимости в виде денежных средств от кредитора в собственность заемщика, обязанного вернуть кредитору аналогичную стоимость в установленные сроки.
Однако следует иметь в виду, что публичный кредит – это сложно организуемый процесс, в ходе осуществления которого приходится решать множество самых разнообразных вопросов. Назначение такого рода отношений – способствовать осуществлению публичного кредита. Эти отношения не являются имущественными (экономическими). Они носят организационный характер.
Таким образом, в процессе публичного кредита возникает два вида отношений: имущественные (материальные) и неимущественные (организационные). Правовую природу этих видов отношений рассмотрим применительно к отдельным видам публичного кредита, т. е. публичного заимствования и публичного кредитования.
§ 2. Государственное (муниципальное) заимствование
В зависимости от субъекта публичного заимствования можно выделить три его вида:
а) государственное заимствование Российской Федерации;
б) государственное заимствование субъектов Федерации;
в) муниципальное заимствование.
В соответствии с Бюджетным кодексом под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц (п. 1 ст. 103 БК РФ).
Аналогичным образом Бюджетный кодекс определяет и государственные заимствования субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 103 БК РФ).
Заимствования Российской Федерации и субъектов Федерации относятся к категории государственных заимствований.
Отметим, что государственные займы – традиционный метод добывания государством денежных средств. Денежные средства, полученные посредством размещения государственных займов, для современных государств являются вторым после налогов источником финансирования государственных расходов. Подчеркивая существенное значение государственных займов, Ф. Энгельс считал их наряду с налогами третьим признаком государства.[378] Многие современные теоретики права согласны с этой точкой зрения.
Еще одной разновидностью публичного кредита выступает муниципальное заимствование.
Под муниципальным заимствованием понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций (п. 7 ст. 103 БК РФ).
Как мы видим, в отличие от государственных заимствований муниципальные заимствования не предусматривают такого вида кредита, как кредиты, привлекаемые от иностранных субъектов. Следовательно, муниципальные образования могут привлекать кредиты только на внутреннем рынке ссудных капиталов.
Приведенные определения публичных заимствований предусматривают две их разновидности:
1) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;
2) кредиты, привлекаемые от тех или иных видов кредиторов (от других бюджетов, кредитных организаций, иностранных государств и юридических лиц).
Такой подход к определению категории «государственные и муниципальные заимствования» в логическом плане представляется неточным. Дело в том, что названные разновидности заимствования выделены по различным классификационным основаниям. Первая разновидность – займы – выделена по форме заимствования: «выпуск ценных бумаг»; вторая разновидность – кредиты – выделена в зависимости от фигуры кредитора. Между тем любой классификационный ряд должен выстраиваться на основе единого критерия. Применение различных критериев приводит, в частности, к тому, что виды кредита наслаиваются друг на друга. Так, осуществление займов путем выпуска ценных бумаг, что в данном определении фигурирует как первый вид заимствования, может иметь место и в отношении таких кредиторов, как кредитные организации и иностранные юридические лица, что в данной классификации обозначается как второй вид заимствования. К тому же категории «займы» и «кредиты», используемые для обозначения различных видов публичных заимствований, на самом деле являются синонимами.
Поэтому правильнее было бы квалифицировать публичное заимствование в зависимости от его правовой формы следующим образом:
1) заимствование, осуществляемое посредством выпуска ценных бумаг;
2) заимствование, осуществляемое посредством индивидуального договора, подписанного обеими сторонами.
Вопрос об отраслевой принадлежности правоотношений публичного заимствования является спорным. Для цивилистов принадлежность публичных заимствований к гражданскому праву не вызывает сомнения. Однако большинство юристов-финансистов относит это заимствование к сфере финансового права либо признает его комплексным правовым институтом, но с преимущественной долей финансового права.
Следует сказать, что признанию публичного заимствования предметом исключительно финансового права препятствует ст. 817 ГК. В соответствии с этой статьей государственный (муниципальный) заем осуществляется на основе гражданско-правового договора.
В обоснование того, что государственное (муниципальное) заимствование является институтом финансового права, обычно приводится два довода:
1) государственные займы являются традиционным источником «добывания» государством необходимых ему денежных средств;
2) условия заимствования определяются государством в одностороннем порядке.
Однако ни один из этих доводов не дает оснований для такого вывода.
Во-первых, государство добывает себе денежные средства не только посредством использования финансово-правовых методов, но и гражданско-правовых, например, путем предоставления в пользование имущества, находящегося в его собственности. Поэтому в процессе финансовой деятельности государства возникают отношения, регулируемые не только финансовым правом, но и гражданским, а также международным правом. Это зависит от того, какой метод финансовой деятельности использует государство для осуществления процессов формирования, распределения и использования своих денежных фондов.
Во-вторых, установление государством в одностороннем порядке условий, порядка и сроков заимствования означает лишь то, что в данном случае применяется такая конструкция гражданско-правового договора, как договор присоединения. В соответствии со ст. 428 ГК договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. Это довольно распространенная практика оформления гражданско-правовых договоров. Скажем, банк в своих стандартизированных правилах тоже определяет условия приема денежных средств граждан во вклад. Однако это вовсе не говорит о том, что отношения банковского вклада, являющиеся разновидностью кредитных отношений, регулируются банком в односторонне-властном порядке. Заключение договора путем присоединения вкладчика к тем условиям, которые были разработаны банком в одностороннем порядке, превращает эти условия в двухсторонние.
При осуществлении публичного заимствования путем распространения ценных бумаг имеет место точно такая же картина. Граждане или юридические лица, приобретая ценные бумаги публичного образования, заключают договор займа путем присоединения к тем условиям, которые предложил заемщик. Отметим, что использование публичным образованием формы договора присоединения в значительной степени определяется тем, что при распространении займа среди большого количества лиц согласовать условия займа с каждым заимодавцем практически невозможно. В силу этого и применяется конструкция облигационных займов, оформляющихся посредством договора присоединения.
Однако публичное образование может осуществить заимствование не только в форме выпуска ценных бумаг, т. е. в форме договора присоединения. Заимствование может осуществляться и путем заключения индивидуального договора с конкретной кредитной организацией (например, с банком). Наконец, в роли заимодавца могут выступать иностранное государство, международная финансовая организация, иностранное юридическое лицо. С ними также заключаются индивидуальные договоры. Условия такого заимствования объективно не могут определяться в стандартной форме, как это имеет место в конструкции договора присоединения, а устанавливаются на основе соглашения заемщика с конкретным заимодавцем.