Между тем позиция большинства юристов-финансистов, утверждающих, что государственный кредит является исключительной принадлежностью финансового права, мало чем отличается от позиции, существовавшей в 40-х и начале 50-х годов прошлого века. При этом полностью игнорируется тот факт, что любое публичное заимствование осуществляется на основе договора, являющегося гражданско-правовым. Причем порой наблюдается довольно парадоксальная картина. В одном и том же учебнике финансового права сначала следует утверждение, что государственный кредит является финансово-правовым институтом, регулируемым государством в односторонне-властном порядке, а затем, как ни в чем не бывало, перечисляются правовые формы заимствований в виде всякого рода договоров, нисколько не смущаясь того, что первое утверждение полностью опровергается вторым.
Признать, что государственный заем является финансово-правовым институтом, можно либо, доказав, что отношения государственного заимствования являются бездоговорными, либо обосновав, что договор государственного займа является финансово-правовым. Если этого не сделать – всякое утверждение о принадлежности государственного заимствования исключительно к финансовому праву является голословным.
Отметим также, что кредитные отношения, к числу которых относятся и отношения публичного заимствования, не являются, как это было установлено в предыдущем параграфе настоящей главы, финансовыми. И это также ставит по сомнение утверждение, что эти отношения являются предметом финансового права. Согласно теоретическим представлениям об этой отрасли права, ее предметом выступают только такие экономические отношения, которые являются финансовыми.
В то же время следует иметь в виду, что публичное заимствование – это сложный процесс, при реализации которого возникают различные общественные отношения.
Эти отношения можно подразделить на две группы:
1) отношения, возникающие в процессе осуществления публичного заимствования. По своей экономической природе это будут кредитные отношения. При размещении займа они опосредуют движение денежных средств от заимодавца к публичному образованию, выступающему в роли заемщика; при погашении займа деньги движутся в обратном направлении – от публичного образования к кредитору. Данные отношения можно охарактеризовать в качестве имущественных отношений публичного заимствования.
При осуществлении публичных заимствований на внутреннем рынке ссудного капитала (т. е. внутри страны) данные отношения, как было установлено выше, регулируются нормами гражданского права. При осуществлении заимствования на внешнем рынке ссудного капитала (т. е. за пределами страны) данные отношения регулируются нормами международного права:
2) отношения, возникающие в процессе организации публичного заимствования. Для публичного заимствования эти отношения носят вспомогательный характер: их назначение – обеспечение процессов получения публичным образованием денег на кредитной основе и погашения возникшего в силу этого долга. Эти отношения не выражают движения денежных средств и не являются экономическими. Их можно охарактеризовать в качестве неимущественных отношений публичного заимствования.
По своей отраслевой принадлежности данные правоотношения также могут быть различными.
Так, в процессе публичного заимствования решается целый ряд организационных вопросов:
– выбор рынка ссудных капиталов (внешнего или внутреннего);
– определение формы заимствования (займы, привлекаемые путем выпуска ценных бумаг или путем заключения индивидуального договора, подписанного обеими сторонами);
– организация выпуска ценных бумаг;
– организация размещения публичного займа и т. п.
В решении этих вопросов участвуют самые разнообразные органы (Правительство, Министерство финансов, Центральный банк, исполнительные органы субъектов Федерации и муниципальных образований). При этом все они наделены определенной компетенцией в данной сфере. Многие правоотношения, возникающие между ними при решении этих вопросов, являются административно-правовыми отношениями.
В то же время ряд аспектов организации и планирования публичного заимствования носит финансово-правовой характер.
Учитывая назначение настоящего учебника, рассмотрим эти аспекты более подробно.
К числу финансово-правовых аспектов публичного заимствования относится следующее.
Бюджетный кодекс предусматривает, что государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств (п. 2 ст. 103 БК). Такие же цели установлены и в части внешних государственных заимствований, т. е. заимствований Российской Федерации и субъектов Федерации (абз. 2 п. 4 и абз. 4 п. 6 ст. 103 БК).
Отметим, что в данном случае Бюджетный кодекс говорит о двух видах дефицита: просто дефицит бюджета и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета.
Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его расходами (ст. 6 БК).
Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов этого бюджета без учета его нефтегазовых доходов и общим объемом расходов данного бюджета. Этот дефицит не может превышать 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта (ст. 96.7 БК).
Отметим, что, поскольку Бюджетный кодекс устанавливает цели публичных заимствований, некоторые авторы делают вывод, что публичный заем носит целевой характер. Это не совсем точно. В соответствии с Гражданским кодексом заем признается целевым, если договор займа заключен с условием использования заемщиком полученных средств на определенные цели. При этом заемщик обязан обеспечить возможность осуществления заимодавцем контроля за целевым использованием (п. 1 ст. 814 ГК).
Действительно, внешние заимствования могут носить целевой характер. Например, иностранное государство предоставляет заем Российской Федерации под условие использования средств кредита на оплату товаров, поставляемых из этой страны (так называемый «товарный кредит»). Данный заем Бюджетный кодекс именует «связанные кредиты иностранных государств» (ст. 6 БК). Однако в большинстве случаев, тем более при осуществлении заимствования путем выпуска ценных бумаг, цели использования полученных взаймы денег с заимодавцами не оговариваются. Поэтому данный заем не может квалифицироваться в качестве целевого. Обозначенные выше цели использования заемных средств определяются не договором, а являются результатом одностороннего установления государства. Это и позволяет отнести данное установление к категории финансово-правовых аспектов публичного заимствования.
С экономической точки зрения добывание публичным образованием денег на основе заимствования считается не лучшим способом финансовой деятельности. Этот способ создает некую мнимость финансового благополучия публичного образования. Через некоторое время полученные взаймы деньги надо возвращать, причем с процентами. И отдавать надо уже за счет собственного дохода, что увеличивает нагрузку на бюджет. Накапливание долгов может, в конечном счете, обернуться финансовым кризисом, что и имело место в 1998 году. А это уже отрицательно сказывается на состоянии не только публичных финансов, но и всей экономики в целом. Поэтому государство выстраивает некие барьеры в осуществлении публичного заимствования, устанавливая определенные ограничители.
В настоящее время предусмотрены следующие ограничители применения публичных заимствований:
1) установление размеров дефицита бюджета;
2) установление предельных объемов долга;
3) установление предельных объемов заимствований.
Рассмотрим указанные ограничители.
Как уже отмечалось, одной из целей заимствования выступает финансирование бюджетного дефицита. Поэтому установление размера этого дефицита влияет и на размер самого заимствования.
Размеры дефицита установлены применительно к видам бюджетов.
В отношении федерального бюджета Бюджетный кодекс устанавливает, что его дефицит не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета (п. 1 ст. 92 БК).
Нефтегазовый дефицит – это уже третий вид дефицита бюджета (наряду с просто дефицитом и ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета), который предусматривает Бюджетный кодекс. Данный Кодекс не дает определения понятию «нефтегазовый дефицит». Однако следует полагать, что нефтегазовый дефицит – это некое превышение расходов федерального бюджета, финансируемых за счет его нефтегазовых доходов, над этими доходами. Наличие данного дефицита свидетельствует о том значении, которое имеют нефтегазовые доходы в общем объеме бюджетных доходов. Однако следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 103 БК заимствования Российской Федерации направляются на финансирование не того нефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 92 БК, а на финансирование ненефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 96.7 БК.
Одновременно нельзя не отметить запутанность Бюджетного кодекса: ст. 92 БК увязывает дефицит федерального бюджета с нефтегазовым дефицитом, а 103 БК определяет целью федеральных заимствований финансирование ненефтегазового дефицита. К слову сказать, все эти нефтегазовые и ненефтегазовые (уродливостью этого термина можно лишь поражаться) дефициты и их соотношение с просто дефицитом бюджета усложняют восприятие текста даже для специалистов.
С определением дефицита бюджета субъекта Федерации и местного бюджета несколько проще. Здесь не применяется ни «нефтегазовый», ни «ненефтегазовый» дефициты, и понятие «дефицит бюджета» используется в своем классическом значении – как превышение расходов бюджета над его расходами.