В соответствии с п. 2 ст. 92.1 БК дефицит бюджета субъекта Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общего объема дохода бюджета. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного объема дохода бюджета (п. 3 ст. 92.1 БК).
Установленные Бюджетным кодексом пределы дефицита бюджетов одновременно определяют объемы соответствующих публичных заимствований, призванных закрыть этот дефицит.
Напомним, что публичные заимствования используются не только для финансирования дефицита соответствующего бюджета, но и для погашения долговых обязательств данного публичного образования.
Поэтому вторым ограничителем заимствований выступает предельный объем долга публичного образования.
В части самой Российской Федерации предельного объема долга Бюджетный кодекс не устанавливает.
Что касается предельного объема долга субъекта Федерации и муниципального образования, то он не должен превышать утвержденного объема дохода бюджета без учета безвозмездных поступлений (п. 2 и 3 ст. 107 БК).
Наконец третьим ограничителем выступает предельный объем самих заимствований.
Предельный объем заимствований субъектов Федерации и муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита и погашение долговых обязательств (ст. 106 БК).
В части федерального бюджета предельный объем заимствований Бюджетным кодексом в настоящее время не установлен. Однако поскольку ст. 103 БК в качестве общего правила предусматривает, что публичные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита и для погашения долговых обязательств, то и предельный объем заимствования Российской Федерации в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на указанные цели. Отсутствие упоминания об этом в упомянутой ст. 106 БК можно отнести лишь на счет редакционной небрежности составителей этого Кодекса.
Характеризуя правовую природу данных ограничений, отметим, что они не вытекают непосредственно из отношений публичного заимствования и не предусмотрены договором, опосредующим эти отношения. Они установлены непосредственно законом, выражая собой финансово-правовой аспект регулирования заемных операций публичных образований.
Процесс привлечения публичным образованием денежных средств посредством заимствования тщательно планируется. Это определяется опасениями, к чему могут привести бесконтрольные заимствования, памятуя о печальных событиях августа 1998 года, закончившихся дефолтом.
Планирование публичных заимствований осуществляется путем разработки целого ряда программ, которые дифференцированы по субъекту и видам заимствования.
Так, предусмотрена разработка следующих программ:
1) программа государственных внешних заимствований Российской Федерации (ст. 108 БК);
2) программа государственных внешних заимствований субъекта Федерации (ст. 108.2 БК);
3) программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации (ст. ПО БК);
4) программа государственных внутренних заимствований субъекта Федерации (ст. 110.1 БК);
5) программа государственных внутренних муниципальных заимствований (ст. 110.1 БК).
В этих программах определяются перечень заимствований, их источники, суммы заимствований и сроки погашения.
Данные программы являются приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Следовательно, разработка, рассмотрение и утверждение этих программ осуществляются в рамках бюджетного процесса. В свою очередь, это означает, что возникающие при этом отношения относятся к такой категории финансовых правоотношений, как бюджетно-процессуальные правоотношения.
В соответствии с Бюджетным кодексом государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 6 БК РФ).
Исходя из этого определения, основными видами обязательств, которые формируют публичный долг, являются:
1) обязательства, вытекающие из публичных займов:
2) обязательства, вытекающие из публичных гарантий.
Отметим, что в финансово-правовой литературе публичный долг рассматривается в рамках категории «публичный кредит». И здесь возникает вопрос, насколько обоснованно включение в состав института «публичный кредит» долгов, возникших в результате предоставления публичной гарантии.
То, что предоставление гарантии порождает долг публичного образования, сомнения не вызывает. Однако включение долгов, возникших в результате этих гарантий, в состав института «публичный кредит» неоправданно. К данной категории могут быть отнесены лишь те обязательства публичного образования, которые вытекают из публичных займов, т. е. возникли в рамках кредитных отношений. Обязательства, вытекающие из публичных гарантий, в состав института «публичный кредит» входить не могут, поскольку данные обязательства возникли в рамках отношений, которые не являются кредитными.
Публичный долг подразделяется на внешний и внутренний.
В соответствии с Бюджетным кодексом внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Следовательно, деление публичного долга на внутренний и внешний определяется видом валюты: национальной (т. е. в рублях) или иностранной. Так, если долг выражен в иностранной валюте, то он считается внешним, даже если кредиторами выступали резиденты Российской Федерации (т. е. граждане, проживающие в России, и российские юридические лица). Более того, если заемщиком выступает субъект Федерации, а заимодавцем выступает Российская Федерация, но предметом займа выступает иностранная валюта, то такой долг субъекта Федерации будет определен как внешний заем.
Такой подход представляется спорным. В экономической теории деление долга на внутренний и внешний определяется не видом валюты, а рынком заимствования.
Бюджетный кодекс содержит очень важную норму. Он устанавливает, что публичные долговые обязательства полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности публичного образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (п. 1 ст. 102 БК).
Ссылка на то, что долговые обязательства публичного образования исполняются за счет средств соответствующего бюджета, во-первых, является скрытой ревизией Гражданского кодекса, устанавливающего, что публичное образование отвечает по своим долговым обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, эта внешне неприметная уловка дает публичному образованию возможность, как уже отмечалось выше, уклониться от исполнения своих обязательств – для этого достаточно не заложить соответствующие суммы в бюджет. Поэтому следует установить однозначное правило (как это предусмотрено Гражданским кодексом): публичное образование отвечает по долговым обязательствам всем своим имуществом, составляющим соответствующую казну.
Многие авторы полагают, что категория публичный долг – это финансово-правовая категория, представляющая юридическую форму финансового обязательства публичного образования.[384]
Однако обязательства, вытекающие из публичных заимствований и публичных гарантий, – это гражданско-правовые обязательства. Они возникли на основании договора. Поэтому категория «публичный долг» выражает собой долги публичного образования, вытекающие из его гражданско-правовых обязательств. Долг погашается в рамках того отношения, в которых это обязательство возникло. Поскольку публичный долг возник в рамках гражданских правоотношений и в рамках этих же правоотношений он погашается, то и сама категория «публичный долг» есть гражданско-правовая категория. То, что данный долг выплачивается из средств бюджета, выражая его расходование, не меняет данной оценки. Бюджет как денежный фонд публичного образования предназначен для обеспечения не только финансовых обязательств публичного образования, но и его обязательств, вытекающих из кредитных и товарно-денежных отношений. В равной мере принадлежность категории «публичный долг» к финансовому праву не может быть объяснена тем, что данный долг возник вследствие осуществления публичным образованием финансовой деятельности, т. е. деятельности по формированию, распределению и использованию своих денежных фондов. Эта деятельность может осуществляться не только в рамках отношений, регулируемых финансовым правом, но и отношений, регулируемых иными отраслями права. К тому же обязательства, вытекающие из публичных заимствований и публичных гарантий, возникли в силу договора, что уж вовсе препятствует признанию этих обязательств (и, соответственно, долга, вытекающего из них) в качестве финансово-правового.
Другое дело – управление публичным долгом – здесь есть все основания для признания этой категории финансово-правовой.
Но и в данном случае требуется уточнить, что понимать под этой категорией.
Бюджетный кодекс не дает определения категории «управление публичным долгом», ограничившись установкой, согласно которой управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством либо уполномоченным им Министерством финансов; управление долгом субъекта Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти либо финансовым органом этого субъекта; управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом (ст. 101 БК).