Таким образом, отношения, возникающие при осуществлении публичного кредитования, выступая во всех случаях договорными отношениями, являются либо гражданско-правовыми (при осуществлении внутреннего кредитования), либо международно-правовыми (при осуществлении внешнего кредитования).
Однако аналогично публичному заимствованию публичное кредитование включает не только отношения по осуществлению кредитования, но и отношения по его организации.
Наличие отношений по организации бюджетного кредитования обусловлено следующими причинами. Во-первых, публичное образование – это сложная система органов. Каждый из этих органов обладает собственной компетенцией в данной сфере. При организации и осуществлении публичного кредита эти органы вступают между собой в самые разнообразные правоотношения. Во-вторых, предоставление бюджетного кредита осуществляется на плановой основе, что выражается во включении в бюджет основных показателей этого кредитования. Вследствие чего в процессе разработки, рассмотрения и утверждения бюджета между субъектами бюджетного процесса возникают различные отношения, связанные с показателями и параметрами бюджетного кредитования.
Отношения по организации бюджетного кредитования призваны обеспечить это кредитование, но представляют собой самостоятельный вид общественного отношения, возникающего за рамками отношений по осуществлению самого кредитования. По своей правовой природе они являются в некоторых случаях административно-правовыми, а в некоторых – финансово-правовыми.
К числу финансово-правовых аспектов бюджетного кредитования относится следующее.
1. Установление порядка предоставления бюджетного кредита
Во-первых, Бюджетный кодекс устанавливает, кому может быть предоставлен кредит. Так, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен только тем лицам, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующими публично-правовыми образованиями (п. 1 ст. 93.2 БК).
Во-вторых, непосредственно Бюджетным кодексом определены некоторые условия предоставления кредита. Так, установлено, что бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено самим Кодексом или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности (п. 2 ст. 93.2 БК). Последнее условие представляется излишним, поскольку сама категория «кредит» предполагает возвратность: если нет возвратности, то нет и самого кредита. Установлено также, что бюджетный кредит всегда имеет целевой характер (п. 2 ст. 93.2 БК). Кроме того, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть выдан только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита и уплате процентов по нему, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Федерации (п. 3 ст. 93.2 БК). Наконец установлено, что обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя (п. 5 ст. 93.2 БК).
Все эти условия, будучи предусмотрены непосредственно законом, определяют характер волеизъявления заемщика при заключении договора бюджетного кредита и поэтому носят финансово-правовой характер.
2. Планирование предоставления бюджетного кредита
Бюджетный кодекс предусматривает, что при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления этих кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления, а также ограничения по получателям (заемщикам) кредитов (п. 2 ст. 93–2 БК РФ).
Предусмотрено также, что бюджетные кредиты предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (п. 1 ст. 93–2 БК РФ).
Внешнее кредитование осуществляется на основе Программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. При этом предусмотрено, что данная Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону (ст. 124 БК РФ).
Таким образом, основные параметры бюджетного кредитования определяются таким плановым актом, как закон (решение) об утверждении соответствующего бюджета. Отметим, что данное обстоятельство не дает оснований для признания самого отношения бюджетного кредитования в качестве финансово-правового. А именно так считают некоторые юристы-финансисты, полагая, что условия бюджетного займа устанавливаются публичным образованием в односторонне-властном порядке. Между тем, установление законом о бюджете основных параметров бюджетного кредита выступает лишь способом формирования оферты заимодавца, т. е. его предложения, на каких условиях он может предоставить кредит. Одновременно это определяет полномочия тех органов, которые будут представлять публичное образование, выступающее в роли заимодавца. Иначе говоря, речь идет о внутренней самоорганизации заимодавца и его подготовке к осуществлению кредитования. Но все это не меняет договорного (и, соответственно, гражданско-правового) характера отношений бюджетного кредитования.
Все эти решения принимаются в рамках отношений, которые являются бюджетно-процессуальными.
3. Ведение учета обязательств, возникших в результате бюджетного кредитования, а также осуществление контроля за их исполнением
Бюджетный кодекс устанавливает, что органы государственной власти (местного самоуправления), которые представляют публичное образование в отношениях бюджетного кредитования, ведут учет основных и обеспечительных обязательств (п. 6 ст. 93–2 БК РФ). К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.
Обязанность ведения учета обязательств заемщиков по договорам бюджетного кредитования представляет собой элемент компетенции соответствующих органов государственной власти (местного самоуправления) в области бюджетной деятельности. Данная обязанность установлена непосредственно законом. Это свидетельствует о том, что она носит финансово-организационный характер.
Кроме того, в соответствии с Бюджетным кодексом органы государственной власти и местного самоуправления, обладающие соответствующими полномочиями, осуществляют проверку финансового состояния заемщиков, гарантов, поручителей, достаточности суммы предоставленного обеспечения.
Указанные проверки производятся в рамках отношений, которые являются финансово-правовыми (точнее, финансово-контрольными отношениями). Субъектами этих отношений являются государственный (муниципальный) орган финансового контроля, с одной стороны, выступающий в качестве субъекта контроля, и объект контроля, которым могут быть такие лица, как заемщик, а также гарант и поручитель, обеспечивающие возврат кредита, с другой стороны.
4. Применение мер финансово-правовой ответственности за нарушение заемщиком сроков возврата кредита
Бюджетный кодекс устанавливает, что невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет изъятие в бесспорном порядке суммы кредита, процентов за пользование этими средствами, а также взыскание пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Кроме того, этот невозврат влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290 БК).
Данные меры принимают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями).
Указанные меры не являются установлением договора бюджетного кредита, т. е. не носят гражданско-правовой характер. Не относятся они и к числу административно-правовых мер (к числу такой меры будет относиться штраф за указанные нарушения, предусмотренный Кодексом об административных правонарушениях). Следовательно, они носят характер мер финансово-правовой ответственности, и их применение осуществляется в рамках отношений, являющихся финансово-правовыми.
Обобщая сказанное по поводу публичного кредита в целом, можно сделать следующие выводы.
1. Отношения публичного кредита (т. е. отношения публичного заимствования и отношения публичного кредитования) подразделяются на:
а) имущественные (материальные) отношения публичного кредита, которые опосредуют экономическое кредитное отношение;
б) неимущественные (организационные) отношения публичного кредита, которые опосредуют отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита и осуществления финансового контроля за целевым использованием средств кредита и обеспеченностью его возврата.
2. Как правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих кредитные отношения, а также связанные с ними организационные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджетов.
Этот институт является комплексным правовым институтом, который включает в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права.
Нормы гражданского и международного права регулируют осуществление публичного кредита. Нормы административного и финансового права регулируют организацию публичного кредита. Следует подчеркнуть, что правовое лицо публичного кредита определяют нормы гражданского и международного права.