Нормы финансового права в осуществлении публичного кредита играют вспомогательную роль.
В силу этого как правовое образование публичный кредит является комплексным институтом, включая нормы гражданского, международного, административного права. Поэтому институтом исключительно финансового права он быть не может.
Как финансово-правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита.
3. Традиционно считается, что правовое регулирование публичного кредита представляет собой самостоятельный институт финансового права.
Однако, во-первых, будучи комплексным, данный правовой институт не может быть принадлежностью только финансового права. Во-вторых, публичный кредит используется как метод формирования и распределения такого фонда денежных средств, как бюджет. Так, при размещении публичных займов реализуется такой метод бюджетной деятельности, как формирование соответствующего бюджета, при предоставлении бюджетных кредитов – распределение бюджета. В силу этого публичный кредит является институтом бюджетного права, рассматриваемого в его широком значении, т. е. как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджетов. Это означает, что отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений.
Кстати, отношения, возникающие в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, Бюджетный кодекс относит к числу бюджетных правоотношений (п. 1 ст. 1 БК).
Как финансово-правовой институт публичный кредит, охватывая собой отношения по организации и планированию публичного кредита, является частью такого раздела финансового права, как бюджетное право (в его узком, финансово-правовом, значении).
Понятие, предмет, система и методы финансового права
К вопросу о предмете и понятии советского финансового права[387]
Общепризнано, что предметом советского финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Под ней понимается процесс собирания (аккумуляции, мобилизации), распределения и использования денежных средств, с помощью которых обеспечивается практическое осуществление задач и функций Советского государства. Отсюда финансовое право определяется как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции, распределения и использования Советским государством денежных средств.[388]
Данное определение является традиционным и никем не оспаривается.[389] Но посмотрим, так ли уж оно совершенно.
Если следовать этому определению, то между финансовыми правоотношениями и общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства, стоит знак равенства – круг отношений финансового права есть круг отношений финансовой деятельности государства. Иначе говоря, все урегулированные правом отношения, возникающие в ходе осуществления государством своей финансовой деятельности, являются финансово-правовыми.
Но очень скоро выясняется, что это далеко не так. Сфера действия финансового права, пишет С. Д. Цыпкин, – только финансовая деятельность Советского государства. Правда, в процессе ее осуществления могут возникнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским).[390] Какие же это отношения, которые хотя и возникают в процессе финансовой деятельности государства, но финансовым правом не регулируются? Согласно существующим теоретическим воззрениям, это, во-первых, отношения, которые носят договорный характер. Их исключение из состава финансово-правовых мотивируется тем, что финансовое право традиционно признается отраслью, использующей лишь односторонне-властный (административный) метод правового регулирования.
Во-вторых, финансовыми не являются отношения, которые связаны с таким элементом финансовой деятельности (в существующем ее понимании), как использование денежных фондов (главным образом, на уровне предприятий). К их числу относятся, например, отношения, связанные с использованием фонда заработной платы в форме оплаты труда рабочих и служащих, которые регулируются нормами трудового права.
Таким образом, получается, что финансовое право регулирует не все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, а лишь какую-то их часть. Однако рассматриваемое определение этого не учитывает. Следовательно, оно является неточным в том смысле, что неправильно (очень широко) очерчивает предмет финансового права. Казалось бы, проблему можно решить, изменив формулировку определения путем введения в него соответствующих ограничений. Но не будем торопиться с предложениями. Возможно, мы имеем дело с чрезмерно широким пониманием финансовой деятельности государства, в результате чего она охватывает отношения, которые к ней на самом деле и не относятся. Поэтому они и не могут явиться предметом финансового права. В связи с этим вспомним, что в свое время под финансовой деятельностью Советского государства понимались действия по аккумуляции и распределению денежных фондов, т. е. входящий в сегодняшнюю формулировку третий элемент – их использование – отсутствовал.[391] Это делало понятия «финансовые правоотношения» и «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности», почти тождественными.
Поскольку тезис «сфера финансового права – это область финансовой деятельности государства» сомнений не вызывает, то уяснение предмета финансового права (а соответственно – выработка его определения) должно производиться через уяснение понятия этой деятельности и характера тех общественных отношений, которые возникают в процессе ее осуществления. Следует сказать, что вопрос о пределах финансовой деятельности государства является спорным в экономической науке. Однако бесспорно следующее:
1) финансовая деятельность – это разновидность государственной деятельности, осуществляемой в интересах всего общества;
2) по своему содержанию – это экономическая деятельность. Поэтому данные общественные отношения являются экономическими. «Отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств, – экономические или, точнее говоря, финансовые отношения, которые обусловлены необходимостью распределения национального дохода для удовлетворения общественных потребностей»;[392]
3) в процессе этой деятельности реализуются распределительная и контрольная функции финансов;
4) финансовые отношения – это денежные отношения.
Необходимо иметь в виду, что не все денежные отношения, даже если они и связаны с движением государственных средств, являются финансовыми. Экономическим финансовым отношениям свойственно то, что они являются распределительными, связаны с осуществлением функций государства и обусловлены движением денег в интересах всего общества в целом. Для этих отношений характерно то, что они, обслуживая товарные, относительно обособлены от них, не являются эквивалентными, выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме, которое не сопровождается встречным движением стоимости в товарном виде.[393] Объектом этих отношений выступают деньги, и только деньги.
Данные экономические признаки предопределяют особенности финансовых правоотношений: во-первых, возникают они в процессе финансовой деятельности государства; во-вторых, права и обязанности сторон имеют своей направленностью деньги, движение которых в рамках данного отношения не сопряжено со встречным движением товаров или услуг; в-третьих, государство (в целом либо в лице уполномоченного на то своего органа, действующего в общегосударственных интересах) является обязательным их субъектом; в-четвертых, эти отношения независимо от своей юридической формы носят организационно-властный характер.
Совокупность указанных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения из общей массы денежных и отличить их от отношений, связанных с обращением товаров и оказанием услуг одним юридическим лицом другому в процессе осуществления ими своей хозяйственной деятельности. Последние, будучи денежными, не связаны с осуществлением государством финансовой деятельности и поэтому не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой точки зрения. По своей экономической природе эти отношения являются товарно-денежными, выражаемыми формулами Д-Т или Т-Д, опосредуют они хозяйственные связи по эквивалентному обмену результатами труда между производителями и потребителями товаров и услуг, которые руководствуются при этом своими собственными хозрасчетными интересами.
Правовой формой этих отношений выступает, как правило, гражданско-правовой договор.
Таким образом, финансовые и гражданские правоотношения опосредуют различные виды денежных отношений. Точнее говоря, различный характер экономических денежных отношений требует их различного правового оформления. Распределительная природа экономических финансовых отношений и участие в них государства предопределяют властный характер оформляющих их правовых отношений.
Могут ли в процессе финансовой деятельности государства возникнуть экономические отношения, не являющиеся финансовыми, с тем, чтобы они были опосредованы, например, гражданскими правоотношениями? Представляется, что на этот вопрос можно ответить только отрицательно. Финансовая деятельность государства потому называется «финансовой», что непосредственно связана с категорией «финансы». А финансы в экономическом смысле представляют собой систему экономических финансовых отношений. Иначе говоря, финансы как экономическая категория существуют только тогда, когда существуют финансовые экономические отношения. Нет этих отношений – нет и финансов (в экономическом смысле), а нет их – говорить о финансовой деятельности государства не приходится. Поэтому, с одной стороны, деятельность государства, не порождающая финансовых экономических отношений, не может считаться финансовой. С другой – в процессе финансовой деятельности государства (если это действительно финансовая деятельность) с точки зрения экономических критериев могут возникнуть только финансовые отношения (как экономическая категория). И их, чтобы не вызвать противоречия между базисом и надстройкой, должны опосредовать только финансово-правовые отношения (как правовая категория).