частным правом (в первую очередь гражданским). Отметим также, что регулирование посредством норм гражданского права – это то же государственное регулирование. При этом любая норма права – это всегда государственное веление.
Государственное регулирование денежных отношений, опосредующих частные финансы, имеет цель упорядочения поведения тех субъектов, которые равноудалены от государства, защиты интересов слабого субъекта этого отношения, обеспечения осуществления соответствующего вида частнопредпринимательской деятельности наиболее эффективным для общества образом. Посредством данных норм определяется правовой статус лиц (в том числе их финансовая устойчивость) как субъектов соответствующего имущественного отношения, которое не является финансово-правовым.
Что же касается всякого рода разрешительных процедур, применяемых в отношении субъектов частнопредпринимательской деятельности (их государственная регистрация, лицензирование), а также осуществления государственного контроля и надзора за их деятельностью (в частности, контроль за соблюдением установленных для них всякого рода денежных нормативов) – все это уже сфера административного права. Возникающие при этом административные правоотношения призваны обеспечить реализацию тех прав и обязанностей субъекта, которые установлены для него нормами гражданского права. Неисполнение предписаний этих норм обеспечивается мерами государственного принуждения (например, отзывом лицензии у страховой организации). В случаях, когда это неисполнение образует состав правонарушения, государство применяет меры соответствующей юридической ответственности. Но это уже правоохранительные отношения.
Таким образом, так называемое «государственное регулирование» частнопредпринимательской деятельности (включая регулирование частных финансов) не выражает собой, во-первых, финансовой деятельности государства, во-вторых, оно выступает предметом отраслей права, относящихся к частному праву. В силу этого включение институтов, образуемых совокупностью данных отношений, в предмет финансового права не имеет ни экономических, ни правовых, ни научных оснований.
В заключение отметим, что в последних работах предмет финансового права дополнится новыми элементами. Обычно называются отношения, возникающие в процессе финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения.
Признание отношений, возникающих в процессе финансового контроля, в качестве предмета финансового права следует, по нашему мнению, признать правильным, но требующим своего расширения. Действительно, предметом финансового права выступают не только материальные финансовые отношения, опосредующие движение денежных средств, но и отношения, которые мы именуем «организационными финансовыми отношениями» и которые способствуют реализации материальных финансовых отношений. Некоторые авторы именуют их «неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований».[408] В число таких отношений входят не только отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, но и некоторые другие (например, отношения, возникающие в процессе финансового планирования, в число которых входят и бюджетно-процессуальные отношения).
Что касается отнесения к предмету финансового права отношений, возникающих при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, то тут требуются некоторые уточнения. Дело в том, что понятие «финансовые правонарушения» является собирательным (обобщающим) и оно охватывает собой различные виды правонарушений: налоговые преступления, административные налоговые правонарушения и собственно финансово-правовые правонарушения. Соответственно, существуют и три вида юридической ответственности за их совершение: уголовная, административная и финансово-правовая. Отношения, возникающие при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, имеющих вид налоговых преступлений или административных правонарушений, к предмету финансового права, естественно, не относятся. Отметим также, что вопрос о существовании особого вида правонарушений – финансово-правовых, а равно о наличии особого вида юридической ответственности – финансово-правовой, является спорным: некоторые авторы полагают, что данные правонарушения относятся к категории административных правонарушений, а ответственность за их совершение является разновидностью административно-правовой ответственности.
Завершая рассмотрение вопроса о предмете финансового права, можно, по нашему мнению, сделать два основных вывода.
Первый вывод: традиционное определение предмета финансового права – отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, – не дает правильного представления об истинном предмете данной отрасли права. В процессе формирования, распределения и использования своих денежных фондов государство использует не только финансово-экономические отношения, но целый ряд иных экономических отношений (в первую очередь, кредитных и товарно-денежных). И регулируются данные отношения не только финансовым, но гражданским правом (а во внешнеэкономической деятельности – международным правом). В силу этого и само наименование данной деятельности государства – «финансовая деятельность» – неточно: деятельность, в процессе осуществления которой возникают не только финансовые, но и иные виды экономических отношений, регулируемых не только финансовым, но и другими отраслями права, не может именоваться «финансовой».
Понятно, что никакая научная дефиниция не в состоянии отразить все свойства и грани описываемого явления. Тем более если речь идет о таком сложном явлении, как предмет финансового права. Однако финансово-правовая наука должна стремиться к максимально точному определению данного предмета. Это имеет не только теоретическую значимость, что, заметим, представляет самостоятельную ценность, но и практическое значение. Точное определение предмета финансового права поможет законодателю избрать для регулирования соответствующего экономического отношения такой правовой режим, который соответствует сути этого отношения, что способствует повышению эффективности соответствующего финансово-экономического института.
Второй вывод: что это определение неточно – им не руководствуются, его (по крайней мере, в учебной литературе) игнорируют. И это, заметим, приводит к получению еще более ошибочного представления не только о предмете финансового права, но и самой этой отрасли права.
Характерно, что представление о предмете финансового права меняется несколько раз на протяжении одного учебника. В результате в разных местах работы под этим предметом понимаются: финансовые отношения – отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, эти отношения плюс отношения, возникающие в процессе регулирования частных финансов, – все денежные отношения. Но что характерно: сама тема предмета финансового права ограничена главой «Понятие и предмет финансового права». Затем все, что там было сказано, начисто забывается, и каждый последующий раздел учебника начинается, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. То есть каждый раздел учебника написан исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, без всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.
К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами»[409]
Применительно к финансам в юридической литературе употребляют два понятия – «финансовая деятельность» и «управление финансами». Первое используется в основном в финансово-правовой литературе.
Финансовую деятельность Советского государства можно определить как деятельность государственных органов по планомерному собиранию (мобилизации), распределению и использованию государственных денежных фондов.[410] Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой деятельности, принято считать предметом советского финансового права. Финансовую деятельность осуществляют и органы государственной власти, и органы государственного управления.
Понятие «управление финансами», свойственное административному праву, сформулировано так: «Управление финансами представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций Советского государства».[411] Нетрудно заметить, что содержание терминов «управление финансами» и «финансовая деятельность» раскрывается с помощью одних и тех же элементов. Показательно также сопоставление учебника «Советское финансовое право» и монографии «Советское административное право: Основы управления народным хозяйством». Глава учебника «Финансовая деятельность Советского государства» и глава монографии «Управление в области финансов и кредита» написаны В. В. Бесчеревных и по существу идентичны.[412]
Таким образом, один и тот же материал излагается в разных отраслях юридической науки. Пока такое положение неизбежно. Предмет финансового права – общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность осуществляется, в частности, органами государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются финансово-правовыми.
С другой стороны, предмет административного права – общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления. Финансовая деятельность, осуществляемая исполнительно-распорядительными органами, есть часть государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми.