Это правовое равенство в гражданско-правовых отношениях казахстанского государства и к национальным, и к иностранным хозяйственным партнерам закреплено многими международными конвенциями и договорами, участником которых является наша Республика.[40]
Но суверенное государство может и по собственному усмотрению вводить ограничения для иностранных участников правоотношений – например, запрещать им приобретать в собственность землю, другое недвижимое имущество. Возможны поэтому ситуации, при которых граждане одного государства, не устанавливающего ограничений для иностранцев, в государстве этих иностранцев будут подвергаться ограничениям. Статья 1089 Гражданского кодекса Республики Казахстан, предусматривающая возможность подобной ситуации, называется «Взаимность». Но данная норма не требует обязательности встречных ограничений. Это определяет закон страны, принимающей иностранцев. Напротив, ст. 1093 ГК предусматривает возможность реторсии, т. е. ответного ограничения прав для граждан тех стран, где такие ограничения введены для граждан и юридических лиц Казахстана.[41]
Отказ государства от льгот в гражданско-правовых обязательствах охватывает не только сферу материальных гражданских правоотношений, но и процессуальную сферу – прежде всего, выбор органа защиты нарушенного права. Сама по себе возможность обращаться в суд с претензиями и исками к государству, прямо предусмотренная Гражданским процессуальным кодексом, лишь подтверждает обоснованный выше вывод об отсутствии в казахстанском частном праве (и материальном, и процессуальном) судебного преимущества государства.
Не менее важной является проблема принятия на себя государством обязанностей по гражданским правоотношениям и соответственно – возложения на государство бремени гражданско-правовой ответственности. Государство при этом отвечает, согласно ст. 113 Гражданского кодекса, имуществом государственной казны.
Как отмечалось, основанием возникновения у государства договорных прав и обязанностей служат, как и у всех юридических лиц, действия его органов либо его полномочных представителей. Структурная система государства включает несколько руководящих звеньев, которые вправе в пределах своей компетенции вступать от имени государства в гражданские правоотношения. С этих позиций возможны гражданские договоры, надлежаще подписанные и ратифицированные парламентом, подписанные Президентом. Это – в особых, специальных случаях. Но чаще всего от имени Республики Казахстан договоры заключает специально уполномоченный компетентный орган. Обычно такие органы по видам (сферам) деятельности определяются Указом Президента либо Правительством. Подобным органом выступает министерство, комитет, управление, агентство, департамент либо иные структурные звенья, имеющие на это полномочия. Названные звенья обладают признаками юридического лица. Среди них могут быть и организации, не входящие в состав Правительства, непосредственно подчиненные Президенту Республики Казахстан. Как уже отмечалось, все такого рода компетентные (уполномоченные) органы представляют государство при наличии хотя бы одного из двух условий: а) они непосредственно уполномочены на это законодательством, чаще всего – нормативным актом, определяющим их юридический статус; б) они уполномочены индивидуальным документом высшего органа государственной власти, определяющего представителя государства в конкретном договорном или ином гражданском правоотношении (правоотношениях).
При заключении договора рассматриваемое уполномочие объявляется и подтверждается текстом договора и (или) иного уполномочивающего документа. Договорному партнеру при этом необходимо выяснить, от чьего имени выступает уполномоченный (компетентный) орган – от своего или от имени государства. Такая необходимость вытекает из факта, что этот орган, будучи юридическим лицом, может заключать договоры также от своего имени, и тогда государство в данное правоотношение не вступает. В противном же случае рассматриваемый здесь орган (это может быть и негосударственный субъект) выступает от имени государства, его (этого органа) действия предоставляют права и возлагают обязанности на государство, и государство же непосредственно несет ответственность за договорное правонарушающее поведение органа. За действия же этого органа, совершенные вне договорного уполномочия, государство непосредственно не отвечает, кроме случаев, специально указанных законом (например, ст. 165 ГК).
Более сложная юридическая ситуация возникает тогда, когда к заключению гражданско-правового договора имеют отношение и компетентный орган, и Правительство. Здесь возможны следующие сочетания:
а) договор заключен непосредственно Правительством;
б) договор заключен компетентным органом, но от имени Правительства или от имени государства;
в) договор заключают одновременно и компетентный орган, и Правительство;
г) договор заключается компетентным органом, но затем его подтверждает, утверждает или одобряет Правительство;
д) Правительство в качестве органа власти издает акты публично-правового характера, прямо предусматривающие или устанавливающие необходимость заключения конкретного договора компетентным органом с конкретным негосударственным субъектом (чаще всего – с иностранным инвестором). Но договор подписывается только компетентным органом.
Разные ситуации могут получать различные правовые оценки.
Рассмотрим их.
Первая ситуация (а). Договор возлагает все права, обязанности и ответственность непосредственно на государство. Правительство рассматривается не как самостоятельный участник, а как орган, действующий от имени государства. Поэтому только государство в целом должно признаваться полноправным, полнообязанным и полноответственным участником правоотношений.
Вторая ситуация (б). Договор заключается (подписывается, указывается в качестве стороны) только одним компетентным органом. Иногда в договоре даже не упоминается, что этот орган действует от имени государства. Подобного рода огрехи свидетельствуют о том, что составители текста допускают юридико-технические ошибки, но они сами по себе не влияют на юридическую силу договора. Если из содержания договора достоверно вытекает, что компетентный орган выступает от имени государства, то именно государство становится правообязанным субъектом, как и в первой ситуации.
При этом следует иметь в виду, что, во-первых, компетентным органом может выступать не только госорган, имеющий общее уполномочие Правительства, закрепленное актом, определяющим юридический статус названного органа, но также орган, получивший специальное уполномочие применительно к данному договору, даже негосударственный орган, который выступает в качестве представителя государства в соответствии с гражданско-правовыми нормами о представительстве. Такие нормы, как известно, допускают представительство, вытекающее из реальной обстановки (п. 1 ст. 163 ГК), представительство, в последующем одобренное представляемым (ст. 165 Гражданского кодекса), и т. п.
Во-вторых, при отсутствии достоверных полномочий применительно к данному договору за действия компетентного органа отвечает сам компетентный орган как самостоятельное юридическое лицо.
Эти соображения важны для оценки отношений компетентного органа и государства, поскольку компетентным органом может быть и государственное учреждение, и государственное предприятие, и даже акционерное общество через акции, управляемые государством, прежде всего – национальные компании. При подобных условиях весьма важно установить, действуют ли эти легитимно самостоятельные юридические лица в конкретных отношениях от своего имени, или от имени государства. Сомнения, по нашему мнению, должны толковаться в пользу выступления компетентного органа от своего имени. И тогда бремя исполнения обязанностей, вытекающих из договора, а также бремя ответственности за их нарушение, должны возлагаться на компетентный орган. Возможность (или невозможность) привлечения государства к субсидиарной ответственности за подобные нарушения определяется по общим правилам ответственности государства не за собственные действия, а за действия своих предприятий, своих учреждений, своих акционерных обществ.
Иное дело – признание таких самостоятельных лиц субъектами, выступающими в договоре от имени государства (представляющими государство). В этих условиях их действия (в пределах полномочий) оцениваются как действия государства, и возникают все юридические признаки рассмотренной выше первой ситуации. Не имеет значения, выступает ли компетентный орган от имени Правительства, или от имени государства. Правительством как стороной в договоре может быть обозначен орган подлинной стороны по договору, т. е. государства. И искать юридические различия обозначения стороной Правительства или государства – бесполезно.
Третья ситуация (в). Договор заключается и подписывается и компетентным органом, и Правительством в лице премьера либо вице-премьера. Оба субъекта действуют, разумеется, как участники одной стороны. При этом поскольку речь идет о предпринимательской деятельности, то участники одной стороны выступают по отношению к другой стороне обязательства в качестве солидарных должников, солидарных кредиторов и лиц, связанных солидарной ответственностью (ст. 287 ГК). Практически это означает предоставление негосударственному участнику обязательства полной свободы при предъявлении как к компетентному органу, так и к государству требования об исполнении, возмещении убытков за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства и т. п.
Четвертая ситуация (г) возникает в случаях заключения договора между казахстанской стороной, не имеющей специальных государственных полномочий, и иностранным инвестором. Затем этот договор подтверждается или одобряется Правительством Республики Казахстан. В особо важных случаях возможно даже одобрение Президентом Республики. Чаще всего речь идет об учредительных договорах, заключаемых казахстанским юридическим лицом с иностранным инвестором, консорциальных соглашениях, договорах, заключаемых на проведение операций по добыче и (или) транспортировке полезных ископаемых.