Несмотря, однако, на целый ряд отклонений отрасли законодательства в рассмотренном смысле от одноименной отрасли права, именно здесь с особой силой сказывается влияние на систему законодательства системы права. Сообразно с последней издаются отраслевые кодексы и отраслевые нормативные акты, рассчитанные обычно не на отрасль права в целом, а на отдельные ее подотрасли, институты или субинституты. Она учитывается также при разработке соответствующих частей комплексных нормативных актов – как простых, так и кодифицированных. Так, в ст. 143 Устава железных дорог потому включена специальная оговорка об ответственности в отношениях по перевозкам «на основании настоящего устава», что в противном случае она подчинялась бы общим правилам о гражданско-правовой ответственности. Вместе с тем Устав вовсе не решает многих вопросов такой ответственности по той причине, что они решены в общегражданском законодательстве, необходимость отступления от которого в соответствующих случаях не порождается спецификой складывающихся на железнодорожном транспорте отношений. Кроме того, структурные подразделения системы права могли бы быть положены в основу отраслевой систематизации законодательства в форме издания либо отдельных сводов гражданских, административных и т. д. законов и сводов подзаконных актов, либо разработки объединенных сводов гражданского законодательства в целом, а также других отраслей законодательства, куда вошли бы не только законы, но и подзаконные нормативные акты.
Сказанное вполне оправдывает обозначение законодательных отраслей, построенных на основе использования взятого из системы права критерия, как основных отраслей системы советского законодательства.
Но группировка нормативных актов может быть произведена и по другому, комплексному признаку, т. е. применительно к различным областям деятельности, на которые их действие рассчитано и которые порождают переплетающиеся разнородные общественные отношения, требующие соединения различных методов регулирования в одном и том же нормативном акте[229]. В этом смысле теория и практика употребляют такие выражения, как жилищное, транспортное, страховое, кредитное и т. д. законодательство, имея в виду любые нормативные акты в области жилищного, транспортного, страхового или кредитного обслуживания, невзирая на принадлежность выраженных в них юридических норм к гражданскому, административному или к какой-либо иной отрасли советского трава.
При комплексном построении системы законодательства также должны различаться отрасли, подотрасли, институты и субинституты, которые следует именовать не основными, а именно комплексными. Вопрос лишь в том, по какому признаку такие подразделения могут быть в данном случае разграничены. Размежевание основных подразделений системы законодательства не вызывает особых затруднений, так как оно опирается на объективно сложившуюся расчлененность системы права. Гораздо сложнее выявить ее комплексные подразделения. Хотя они и различаются по обслуживаемым сферам деятельности, но сами эти сферы допускают разнообразное, и притом многоступенчатое, укрупнение и дробление. Самостоятельной сферой деятельности можно, например, считать обслуживание населения в целом, одно лишь бытовое его обслуживание, обслуживание различными торговыми предприятиями, пунктами проката, пошивочными мастерскими и т. п. Имеются и нормативные акты, относящиеся к каждой из перечисленных сфер и затрагивающие связанные с ними виды деятельности в большем или меньшем объеме. На каком восходящем рубеже нужно поставить точку, признав, что им очерчиваются границы комплексной отрасли законодательства, и где располагаются нижестоящие рубежи, отделяющие друг от друга комплексные подотрасли, институты и субинституты?
При разрешении этого вопроса нужно постоянно иметь в виду существующее соотношение между системой права, а также основной и комплексной системами законодательства. Если основная система законодательства непосредственно подчинена системе права, то комплексная система подчиняется ей косвенно, через систему основную. В основной системе законодательства имеются такие же субинституты, институты, подотрасли и отрасли, как и в системе права. Напротив, комплексная система образуется в результате сочетания законодательных текстов, входящих в разные субинституты, институты, подотрасли или отрасли основной системы законодательства. Она строится путем целесообразной группировки законодательных текстов, посвященных юридическому нормированию различных видов деятельности, как достаточно объемных, так и менее значительных по своим масштабам. Но созданное таким путем ее внутреннее подразделение всегда может быть расчленено на определенные внутренние подразделения основной законодательной системы. Такое расчленение и должно показать, имеем ли мы дело с субинститутом, институтом, подотраслью или отраслью комплексной системы законодательства.
Возможна, например, систематизация законодательства об отдельных видах перевозки и законодательства о перевозке в целом. Комплексный характер таких образований очевиден, так как они включают в себя определенную часть гражданского, административного и некоторых других отраслей основной системы советского законодательства. Но в гражданском законодательстве отдельный вид перевозки служит основанием выделения субинститута, а перевозка в целом – определенного института. То же самое можно сказать и о других основных отраслях законодательства, содержащих одноименные субинституты и институты, которые должны войти в одно из перечисленных комплексных законодательных образований. Ясно, что сочетание единичных одноименных субинститутов, каждый из которых взят из разных основных законодательных отраслей, может привести к созданию не более чем комплексного субинститута, а такое же сочетание единичных основных институтов вызывает к жизни комплексный институт законодательства. Следовательно, в качестве структурных подразделений комплексной системы как институт выступает законодательство о перевозках в целом и как субинститут – законодательство о перевозках данного вида.
Но комплексная систематизация законодательства способна принять и более широкий размах, распространяясь не на единичные одноименные субинституты или институты различных основных законодательных отраслей, а на их известное множество. Нет, например, препятствий к выделению в самостоятельную классификационную рубрику законодательства не только об отдельном виде перевозок, а в целом о транспорте данного вида или даже вообще транспортного законодательства. Тогда в нее вошли бы не один, а несколько субинститутов или институтов гражданского, административного и некоторых других отраслей советского законодательства. Понятно, что при подобных масштабах систематизации образуется нечто большее, чем комплексный институт или субинститут. Здесь уже появляется комплексная отрасль законодательства, ее подотрасль или часть комплексной подотрасли. Все зависит от масштабов деятельности, обнимаемых созданным законодательным образованием.
Система законодательства – и основная и комплексная – подобно системе права имеет для предмета своего регулирования всеохватывающее значение. И если комплексная система законодательства строится по признаку юридически нормируемой общественной деятельности, она охватывает эту деятельность целиком, хотя и в границах, допускающих правовое регулирование. А так как отрасль – самое крупное подразделение системы законодательства, она может быть выделена лишь по деятельности такого вида, ближайшим родом для которого является в целом юридически нормируемая общественная деятельность.
По этой причине деятельность железнодорожного транспорта, как и транспортная деятельность вообще, неспособна породить комплексную отрасль законодательства, ибо первая входит составной частью во вторую, вторая в еще более широкую – хозяйственную деятельность, и только эта последняя образует один из тех предельных видов, которые в своей совокупности и составляют юридически регулируемую общественную деятельность как определенную родовую категорию. Отсюда следует, что хозяйственное законодательство – комплексная отрасль, транспортное законодательство – подотрасль, а железнодорожно-транспортное законодательство – часть этой комплексной подотрасли. В пределах же каждого из перечисленных подразделений при помощи ранее охарактеризованных критериев могут быть выделены комплексные институты и субинституты или их соответствующие части.
Мы уже видели, в чем состоит практический смысл отраслевой системы законодательства. Существенное практическое значение приобретает и комплексная система.
Многие нормативные акты, издаваемые в нашей стране, носят не отраслевой, а комплексный характер. И это объяснимо, так как установление новых юридических норм часто вызывается не обособленными видами общественных отношений, а потребностями, которые возникают на тех или иных участках хозяйственной, идеологической, политической работы. Нормативные акты, изданные в этих целях, сохраняют своюцелостность только при комплексной систематизации, содействующей тем самым их должному пониманию и правильному практическому применению.
Помимо отраслевых, есть потребность в издании ряда комплексных кодифицированных актов. Появление комплексных кодексов, уставов, положений, правил – результат переработки разрозненных нормативных актов, сгруппированных по комплексном признаку. Но подобная группировка была бы исключена при отрицании возможности комплексного построения системы законодательства, не говоря уже о том, что вне этой системы не удалось бы установить строго определенное место для комплексного кодекса как единого нормативного акта.
Всеобъемлющая систематизация законодательства предполагает не только издание кодексов, но и сведение в частные и общие своды как законов, так и всех вообще действующих нормативных актов. Частные своды могут быть и отраслевыми, и комплексными соответственно практическим потребностям, которым они призваны служить. Общий же свод по необходимости сочетает в себе отраслевые и комплексные начала. В противном случае, т. е. при обособленном использовании в работе над созданием свода одного из этих критериев, нельзя было бы избежать дробления на части либо комплексных, либо отраслевых нормативных актов. А это как раз и доказывает, что без комплексной при одной только отраслевой системе законодательства задача его полной и исчерпывающей систематизации оказалась бы практически неразрешимой.