Необходимость рассмотрения проблем УСП в широком социальном контексте. Необходимым условием эффективного управления процессами борьбы с преступностью является рассмотрение этой борьбы и самой преступности в широком социальном контексте.
Действительно, социально-экономические, социально-технические, социально-культурные, социальные, в узком смысле этого слова, и прочие изменения в жизни общества неизбежно сказываются на содержании и формах существования преступности и на способах ее ограничения и подавления, способах борьбы с нею. При этом следует подчеркнуть, что на процессы борьбы с преступностью оказывают влияние не только рост технических возможностей общества, не только достижения естественных, технических, медико-биологических, психологических и юридических наук, но и многообразные изменения социальных условий существования общества. Отсюда необходимость в непрерывной модификации существующих в каждый исторический момент нормативных, опытных и доктринальных методов и методик борьбы с преступностью в зависимости от происходящих в обществе социальных (социально-экономических и т. д.) изменений. Причем влияние этих последних на господствующие в обществе способы раскрытия и расследования преступлений, охраны социалистической собственности и общественного порядка, на систему профилактики преступлений существенно и специфично. Если достаточно частные усовершенствования поименованных процессов в результате внедрения технических новинок и достижений криминалистической науки осуществляются перманентно, по мере проникновения соответствующих знаний в профессиональное сознание должностных лиц, а технических средств – в производство, то влияние социальных изменений происходит скачкообразно и широко, порождая подчас несоответствие между изменившимися социальными условиями и относительно консервативными моделями правоохранительной деятельности.
Именно такой момент переживает наше общество сегодня.
Пятое противоречие уголовного судопроизводства
Думается, что одной из детерминант такого скачкообразного развития является пятое противоречие уголовного судопроизводства: между нуждой в преобразованиях и консерватизмом системы как необходимым условием ее устойчивости. Уже из выбранной формулировки видно, что консерватизм не является однозначно отрицательным элементом противоречия. Более того, в условиях возрастания субъективного фактора консерватизм подчас может явиться лонжей, страхующей от бед чрезмерных преобразований. Поэтому способ разрешения этого противоречия в большинстве случаев – компромисс.
1. Отставание профессионального сознания
Происшедшие изменения в социальных условиях (в социальной среде функционирования) могут не охватываться профессиональным сознанием не только отдельных функционеров, но и групп, т. е. сознанием работников отрасли (издержки ведомственности). Подчас такое отставание приводит к крайней дисфункциональности отдельных институтов и стереотипов. Иногда даже начинает казаться, что для осуществления действительно революционных преобразований в УСП нужен… дилетант, не юрист. Тот, кто не связан предубеждениями и привычное не рассматривает как единственно возможное. Эйнштейну принадлежат слова: все знают, что так нельзя; один не знает; он и делает открытие. Означенная дисфункция характерна не только для юристов. Всякий специалист подобен флюсу (К. Прутков). Однако для правоведов, в силу охранительной сущности их профессии, консерватизм приобретает максимальное значение.
Отсюда повышенная значимость доктринальных разработок в этих направлениях с целью последующего регулируемого внедрения их результатов в законодательствование и правоприменительную деятельность. Значимость научного исследования широкого социального контекста процессов борьбы с преступностью увеличивается в связи с ускорением течения социальных процессов, усложнением условий существования в современном обществе, а также с возрастанием роли в нем субъективного фактора.
2. Радикальное преобразование системы невозможно изнутри
…Больное учреждение излечить себя не может… Любое лечение должно исходить извне… Мы смело можем сказать, что пациент и хирург не должны совмещаться в одном лице
Системное решение – это движение шагами. Нельзя сразу решить все проблемы: разбрасываясь, можно не решить ни одной. Сегодня жизненно необходимо сосредоточить все усилия, творческий, волевой и ресурсный потенциал общества на решении ряда первоочередных, ключевых проблем.
Проблемы уголовной юстиции в их число не вошли. Это можно считать правильным, можно считать неправильным, но от этого никуда не денешься. Поставлена задача (перестройка), указано ее главное направление (интенсификация) и события вышли из-под контроля лиц, замысливших перестройку. Юристов предоставили самим себе. Подготовка и реализация правовой реформы оказались, в основной своей части, возложенными на юридические ведомства.
Напомним: никогда ни одной системе не удавалось преобразовать себя, действуя лишь изнутри. Никакая система, правовая в том числе, не может достаточно радикально реорганизовать сама себя. Пока реформы будут готовиться ведомствами, они и будут носить ведомственный характер, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В результате революционные задачи в сфере уголовной юстиции в массе своей решаются и сегодня в рамках прежних процедур и старых экстенсивных концепций, в условиях метафизического отрыва принципа обеспечения законных интересов граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, от интересов достижения цели уголовного процесса.
Предлагаемые ведомствами изменения, как правило, своими корнями вросли в стереотипы прошлого и зачастую лишь обозначают движение вперед, представляя собой квази-перестройку отчетную ширму перестройки.
1. Шаги перестройки
22 октября 1988 г. печать опубликовала проект Закона Союза Советских Социалистических Республик «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР»[369]. Проект был опубликован широко: во всех центральных, республиканских, областных, краевых и некоторых городских газетах. Это правильно. Это способствует всенародному обсуждению. Однако установленный срок внесения предложений и замечаний по проекту в Президиум Верховного Совета СССР (до 25 ноября 1988 г.) – резко уменьшил его возможности.
В этой книге, посвященной проблемам перестройки УСП, нет необходимости анализировать все предлагавшиеся в проекте изменения и дополнения. Тем более, что проект уже выполнил свою роль, и 1 декабря 1988 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР»[370]. Рассмотрим лишь те из содержащихся в этом Законе положений, которые имеют отношение к нашему предмету. Это новые формулировки ст. 152, 153 и 155 главы 20 Конституции СССР «Суд и арбитраж».
Закон в ст. 152 Конституции СССР установил 10-летний срок пребывания судей в должности (вместо ранее существовавшего 5-летнего).
Авторы проекта предлагали избрание народных судей соответствующими местными Советами. В обеспечении независимости судей это был бы даже шаг назад по сравнению с существовавшим к тому времени порядком избрания судей непосредственно населением. И хорошо, что в принятом Законе этот недостаток проекта устранен. Новая ст. 152 Конституции СССР устанавливает, что народные судьи районных (городских) народных судов, судьи краевых, областных и городских судов избираются соответствующими вышестоящими Советами народных депутатов.
2. Еще об опасности ведомственности
Работа в команде очень важна. Она позволяет свалить вину на другого
Во вносимых предложениях и даже в некоторых вновь принимаемых актах явственно прослеживаются ведомственные интересы и амбиции. Нельзя не отметить, что в ходе эксперимента по реорганизации следственного аппарата, проводимого под флагом перестройки, наряду с позитивными изменениями, стало местами ощущаться появление нового ведомства – следственного. А ведь это был только эксперимент.
3. Необходимость единой концепции и системности процессов перестройки
Предложений об изменениях, исходящих и от юристов, и от неюристов, сегодня тысячи. Но ведь и из десяти тысяч мышей не составишь слона. Нужна одна реформа, объединенная единой концепцией.
Преобразования в сфере уголовной юстиции дадут ожидаемые результаты лишь в том случае, если они будут носить комплексный и системный характер, если предпринимаемые обществом усилия по защите от преступных посягательств будут не только сами по себе адекватны поставленным целям, но и согласованы между собой как по вертикали, так и по горизонтали. В частности, издание новых законов должно сопровождаться обеспечивающими их применение организационно-управленческими мерами, а то и другое вместе должно поддерживаться целеустремленными воздействиями на профессиональное и массовое сознание.
Иллюстрации к изложенному. Не секрет, что внедрение протокольной формы досудебной подготовки материалов, позволяющей интенсифицировать труд, на территории РСФСР происходит неравномерно. В Горьковской области (по данным Т. П. Белой и Е. Ф. Муравьева) лучше, чем во многих других регионах. Думается, что причина этого, среди иных, в том, что в области предпринимаются организационные меры по обеспечению явки в суд правонарушителей и очевидцев, по выделению дежурных судей и времени в судейском распорядке дня для незамедлительного рассмотрения дел этой категории, по ускорению получения данных о личности, правонарушителя (использование в этих целях телетайпо– и телефонограмм).
Комплексность в решении проблемы означает также, что рационализация в досудебных стадиях требует стыковки с преобразованиями в работе суда. Протокольная форма усложнила деятельность судей, не случайно именно в этой подсистеме уголовной юстиции у нее особенно много противников, а как это учтено?
Если посмотреть на статистические данные, характеризующие применение в уголовном судопроизводстве протокольной формы досудебной подготовки материалов, то выявится следующая закономерность: наблюдавшийся в 1985, 1986 и отчасти в 1987 г. количественный рост производства в этой форме в 1988 году вдруг сменился падением ее популярности. Причины: значительная часть пограничных материалов (например, ст. 96 УК РСФСР – ст. 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях стала рассматриваться в административном порядке). Повлияла на процесс и изменения в ведомственном учете, в частности, кочевая жизнь в них ст. 96 УК РСФСР.
4. Необходима целевая и целостная программа
Многие из компонентов предлагаемого разрешения имеющихся противоречий формулировались и раньше. Сейчас же встает задача их концептуального согласования, дополнения и модификации в соответствии со сложившимися на сегодня условиями и создание целевой и целостной программы их реализации. Без создания такой программы требуемая эффективная реконструкция УСП представляется невозможной.
В подготовленном для реализации виде программа должна приобрести из доктринального директивно-нормативный характер. Она должна четко сформулировать цель, назвать принципиальные направления, в которых следует искать средства ее достижения, наконец, установить субъектов, ответственных как за поиски идей и теоретическо-прикладных разработок, так и за их внедрение. В сложившихся условиях инициатором разработки такой программы и движущей силой ее развертывания должна стать специально созданная комиссия Верховного Совета СССР, свободная от давления ведомств. Комиссия эта должна состоять не из свадебных генералов. Она и ее рабочие органы должны работать максимально гласно, подвергая ведомственные предложения перекрестной проверке.
Реализация различных компонентов разрешения поставленной проблемы требует различной продолжительности для своей подготовки и внедрения, является исключительной или альтернативной прерогативой различных субъектов. Часть из них может быть внедрена ведомственными приказами и инструкциями, часть потребует законодательной регламентации. Думается также, что пришла пора внедрения наиболее важных рекомендаций, начинать их с экспериментальной проверки. Используя то обстоятельство, что предварительное расследование в Союзе регламентируется пятнадцатью уголовно-процессуальными кодексами, проверке в одной из союзных республик могли бы быть подвергнуты и рекомендации о его дифференциации и рационализации. Конечно, проведение таких экспериментов в связи с почти полным отсутствием у нас в стране опыта их организации в правоохранительной сфере встретит существенные трудности и потребует значительных усилий, однако их результаты при компетентной и непредвзятой оценке способны положить конец бесконечным спорам, бесплодному фехтованию чисто умозрительными аргументами «за» и «против».
Действие в различных союзных республиках различных уголовно-процессуальных норм, думается, даст возможность при помощи метода сравнительного правоведения решать те задачи, которые без этого потребовали бы метода эксперимента.
5. Резолюция «О правовой реформе» – не программа ли!
Может возникнуть вопрос: не является ли программой радикальной реформы в уголовном судопроизводстве резолюция XIX Всесоюзной партийной конференции? Названный документ, конечно, является источником целеуказаний для преобразований в области УСП, однако целевой и целостной программой перестройки УСП быть не может по ряду причин:
1) резолюция партийной конференции не обладает и не может обладать всеми элементами, необходимыми для целевой программы;
2) названная резолюция касается более широкого круга вопросов, чем уголовное судопроизводство;
3) названная резолюция, к сожалению, не обладает концептуальным единством.
6. Шаги в правильном направлении: разрабатывается концепция программы
Съезд народных депутатов СССР высказался за разработку общесоюзной программы по борьбе с преступностью. Архинеобходимое, но и архитрудное дело.
Хотелось бы отметить в принципе правильный подход к началу работы. Она началась с разработки концептуальных основ.
1 ноября 1989 г. Комиссия ЦК КПСС по правовой политике обсудила проект концепции общесоюзной программы по борьбе с преступностью. В работе Комиссии приняли участие представители Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, Временного комитета по борьбе с преступностью в СССР, руководители заинтересованных министерств и ведомств, общественных организаций, научно-исследовательских учреждений.
С сообщениями выступили Генеральный прокурор СССР, Министр внутренних дел СССР, первый заместитель Министра юстиции СССР.
Судя по газетным сообщениям, было отмечено, что приоритетными направлениями здесь должны быть предупреждение правонарушений, обеспечение надежной защиты прав, законных интересов и безопасности граждан от преступных посягательств, охрана общественного порядка и социалистической собственности, укрепление дисциплины. Программа, как указывалось в ходе дискуссии, должна основываться на ленинских принципах законности, неотвратимости ответственности за совершенные правонарушения, при строжайшем соблюдении презумпции невиновности, разумного гуманизма и социальной справедливости[371].
На заседании Комиссии было высказано мнение о целесообразности выделения в процессе подготовки и выполнения программы двух основных этапов: на первом – разработать неотложные меры, реализация которых уже в течение 1990 года должна обеспечить общее оздоровление обстановки в стране, создать организационные, технические, материальные и правовые предпосылки для предупреждения преступлений и эффективной борьбы с преступностью, а на втором – определить долговременную, научно обоснованную комплексную программу мер, рассчитанных прежде всего на XIII пятилетку и обеспечивающих надежную защиту социалистического общества от преступных посягательств.
Комиссия в целом одобрила проект концепции общесоюзной программы по борьбе с преступностью. В то же время; рекомендовало центральным правоохранительным органам с участием научных учреждений, практических работников и широкой юридической общественности доработать этот документ с учетом высказанных замечаний и дополнений.
Думается, что в результате мы будем иметь приличную концепцию общесоюзной программы борьбы с преступностью. Только бы не получили широкого распространения заметные подчас попытки не выразить, а заменить мысли словами.
Очень бы хотелось также, чтобы правильно начатое дело и дальше развивалось правильно. А это означает, в частности, что созданная на основе концепции программа борьбы с преступностью в отличие от многих других, носивших такое же название, документов должна стать не декларативной, а действенной. Среди прочего это означает, что, кроме списка работ, сроков исполнения и исполнителей, в ней должны быть указаны средства, которые выделяются для выполнения каждой работы.
На платформе общесоюзной программы борьбы с преступностью должна разместиться и комплексная программа интенсификации уголовного судопроизводства. Именно в этой стороне автор видит основное звено насущно необходимой следственно-судебной реформы.