Комплексная налоговая реформа 1994 года представляет собой еще один важный шаг на пути к устранению ценовых искажений в китайской экономике (Wu Jinglian 2005: 269–274; 2010, гл. 7). Реформа включала в себя три основных компонента: упрощение системы налогообложения, налоговое администрирование и распределение налоговых поступлений. Наиболее заметным компонентом налоговой реформы 1994 года стала замена сложной многоуровневой системы налогов с оборота единым налогом на добавленную стоимость, составлявшим 17 % для всех производственных фирм (за редким исключением, когда ставка равнялась 13 %). В сфере услуг был введен налог на предпринимательскую деятельность в размере 3–5% от оборота – в зависимости от характера бизнеса. Новый налоговый кодекс упростил крайне сложную структуру налогообложения. Например, предыдущий налоговый режим предусматривал 21 ставку одного только налога на продукцию, начиная от 3 % и до 60 %, и четыре ставки налога на предпринимательскую деятельность в размере от 3 до 15 %. Новый налоговый кодекс также исключил налог, которым раньше облагались иностранные предприятия и который имел 40 ставок от 1,5 до 69 %. Благодаря упрощениям налоговая реформа 1994 года устранила серьезные ценовые искажения, образовавшиеся при старом налоговом режиме, и положила конец избыточным инвестициям в секторы с низкими налоговыми ставками и искусственно завышенной нормой прибыли.
Вторым компонентом налоговой реформы 1994-го стало создание национального налогового администрирования, которое значительно усилило способность государства собирать налоги. Налоговые поступления, собранные правительством в процентах от ВВП, увеличились с 10 % в 1995 году до 15 % в 2002-м и с тех пор оставались в пределах 15–20 %; около половины направлялось центральному правительству (Lou Jiwei 2008: 334).
Третий компонент нового налогового режима должен был покончить с системой распределения доходов между центральным правительством и провинциальными властями на основе заключенного в индивидуальном порядке договора и ввести новую единую схему распределения налоговых поступлений. В соответствии с новым налоговым режимом некоторые налоги вводились центральным правительством, включая акцизы, таможенные пошлины и подоходный налог с финансовых институтов. Другие вводились органами местного самоуправления, в том числе налог на городские земли, налог на прирост стоимости земли, налог на имущество и налог на прибыль предприятия без учета НДС. Некоторые налоговые поступления распределялись между центральным правительством и местными органами власти, включая налог на добавленную стоимость (75 % направлялось в Пекин, 25 % – местным властям).
Хотя все налоги без исключения вызывают ценовые искажения в экономике, новая налоговая схема оказалась критически важной для устранения уже существующих рыночных диспропорций. Наиболее кардинальными изменениями, вызванными новой налоговой системой, стало освобождение китайских фирм от прямого влияния налогово-бюджетной политики центрального правительства, позволившее отделить микроэкономическую среду функционирования фирмы от макроэкономической политики правительства. При старой налоговой системе налогово-бюджетная политика была важной составляющей тех ограничений, с которыми сталкивались все китайские фирмы, и определялась в каждом отдельном случае на договорной основе. Налоговая реформа 1994 года способствовала созданию конкурентоспособной микроэкономической среды для всех китайских фирм. Результат был достигнут в два этапа.
Во-первых, напомним, что при старой схеме распределения доходов все налоги собирались сначала провинциальными властями, которые затем передавали Пекину определенный процент или фиксированную сумму в соответствии с условиями договора, заключенного на индивидуальной основе. Поскольку новый налоговый режим был единообразно введен во всем Китае, он покончил с фаворитизмом и поставил все провинции (а также предприятия в их юрисдикции) в равные условия. Во-вторых, из-за отмены налога на продукцию местным органам власти стало невыгодно проводить политику протекционизма[185]. Налог на продукцию, который предприятия платили в местные бюджеты на основе объема продаж независимо от их прибыльности, был введен в ходе налоговой реформы 1983–1984 годов. О тех пор он стал главным источником доходов для местных органов власти. До новой налоговой реформы местные органы власти были заинтересованы в том, чтобы защищать свои предприятия от внешней конкуренции, что способствовало фрагментации национальной экономики. Пока предприятия работали, они должны были платить налог на продукцию местным органам власти, даже если не получали никакой прибыли. После проведения новой налоговой реформы налог на добавленную стоимость стал основным источником дохода местных властей, и предприятия должны были добиться рентабельности, чтобы выплатить НДС. В результате налоговая реформа 1994 года помогла устранить рыночные диспропорции. Это имело далекоидущие последствия: региональная экономическая динамика не зависела теперь от хаотически развивающихся вотчин, а определялась устойчивой и эффективной конкуренцией между регионами. Отныне местные органы власти соревновались друг с другом, чтобы привлечь инвестиции за счет улучшения инфраструктуры и бизнес-среды. Конкуренция между регионами обеспечивала замечательную экономическую динамику в Китае начиная с середины 1990-х годов. Как это произошло и какую роль в этом сыграли местные органы власти, мы рассмотрим ниже в этой главе.
8
После южного турне Дэн Сяопина и XIV Всекитайского съезда КПК реформа ценообразования 1992 года и налоговая реформа 1994 года помогли ослабить или устранить многие ценовые искажения и подготовили почву для возникновения единой системы цен и общенационального рынка. В то же время по всему Китаю прошла еще одна волна реформы предприятий. После того как в 1992 году рыночная экономика была объявлена конечной целью китайских экономических преобразований, перед сторонниками реформы государственных предприятий встала новая цель: превратить госпредприятия в самостоятельные, независимые, рыночно ориентированные экономические субъекты. Это перевело реформу госпредприятий на новый этап: она шагнула вперед, опираясь на основополагающие «передачу прав и прибыли» и систему подрядной ответственности руководителей. Построение современной системы предприятий, освобожденных от вмешательства государства и приученных рынком к дисциплине, стало целью следующей стадии реформы.
На первый взгляд вся эта идея противоречила здравому смыслу. Как может государственное предприятие быть свободным от государственного вмешательства? Реформа содержала внутреннее противоречие: государственное предприятие не может быть полностью свободным от государства. Как превратить государственные предприятия в самостоятельные, стремящиеся к получению прибыли коммерческие фирмы, если они по-прежнему принадлежат государству? Реалистичнее было бы направить усилия на то, чтобы снизить бюрократические барьеры и уменьшить волокиту, упростить отношения между правительством и государственными предприятиями, а также заставить последние работать в условиях рыночной конкуренции. Кроме того, необходимо было сократить количество государственных предприятий, так как большинство из них были неплатежеспособными и превратились в финансовую обузу для государства. Как мы увидим позже, как раз это и смогло сделать китайское правительство.
В некотором смысле государственные предприятия при социализме напоминают публичные компании в условиях капитализма. В обоих случаях речь идет об обезличенной собственности. Государственные предприятия принадлежат «всему народу», а публичные – акционерам. Правление отделено от собственности в обоих случаях. Защитники государственной собственности в Китае часто подчеркивали это сходство. Они игнорировали тот факт, что деятельность публичной компании зависит от целого комплекса правовых и экономических институтов, которые развивались на Западе на протяжении многих веков. Тем не менее в западном корпоративном мире часто случаются скандалы, когда руководители откровенно злоупотребляют полномочиями и не выполняют своих фидуциарных обязанностей, состоящих в заботе об интересах акционеров и лояльности по отношению к ним. Трудности, с которыми сталкиваются китайские государственные предприятия, отражают скорее неумение государства создать надлежащую нормативно-правовую базу, чем недостатки самих предприятий.
Признание рыночной экономики китайским правительством в 1992 году не означало прощания с идеями социализма, которые долгое время определяли образ мыслей многих китайских политиков, экономистов и простых граждан. В любом случае китайское правительство объявило о строительстве именно «социалистической рыночной экономики». Государственная собственность по-прежнему широко признавалась экономической основой политического господства партии. Упорное предпочтение государственной собственности стало причиной того, что рассчитывать на приватизацию при проведении реформы предприятий следовало в последнюю очередь. Кроме того, идеологическая предвзятость по отношению к приватизации подкреплялась глубоко укоренившимися культурными предрассудками. В сознании китайцев слово «общественный» («гун» по-китайски) тесно связано с гражданственностью и самопожертвованием ради общего блага. Л вот слово «частный» («сы») означает нечто морально низкое. На протяжении 1980-х и 1990-х годов слово «частный» было чуть ли не табуировано в общественном дискурсе. Китайские частные предприятия, например, назывались «народными предприятиями», в отличие от государственных предприятий. Политическая и культурная враждебность по отношению к приватизации оставалась сильна.
О другой стороны, к середине 1990-х годов, когда с начала реформы прошло более 10 лет, государственные предприятия все чаще оказывались финансово несостоятельными. Они стали тяжкой финансовой обузой для китайского правительства. По сообщениям, в 1988 году 10,9 % государственных предприятий были нерентабельными. Показатель вырос до 16 % в 1989 году, 27,6 % в 1990-м, превысил 30 % в 1993-м и достиг 40 % в 1995 году (Zhang Wenkui, Dongming Yuan 2008: 79; Peng Shen, Chen Li 2008: 515). Исследование деятельности государственных предприятий в 16 крупных городах, включая Шанхай, Тяньцзинь, Шэньян и Ухань, проведенное девятью министерствами и ведомствами в 1994 году, показало, что 52,2 % госпредприятий оказались нерентабельными (Zhang Wenkui, Dongming Yuan 2008: 81). В то же время доля госпредприятий в промышленном производстве сократилась с 77,6 % в 1978 году до 54,6 % в 1990-м и 34 % в 1995 году