[551]. И, чтобы ни у кого из наблюдателей точно не сложилось впечатления свободных и прозрачных выборов, глава угандийской, теоретически беспартийной, избирательной комиссии публично заявил, что из оппозиционного кандидата «не получится нормального президента»[552].
Не полегчало и после завершения голосования. Руководительница правящей партии Джастина Лумумба предупредила граждан: «Государство убьет ваших детей» (если они выйдут на улицы протестовать против результатов)[553]. Трудно представить, как кто-либо в здравом уме и твердой памяти мог назвать эти выборы свободными и честными[554].
Свидетельства нарушений стали появляться еще по ходу голосования. Как мы видели в прошлой главе, Мусевени пользовался в своих «оплотах» безоговорочной поддержкой и получал неправдоподобно высокую явку и результат благодаря вбросам. Как обычно, наблюдательская миссия от Евросоюза провела тщательную работу по фиксации всех этих проблем. Однако наблюдателям нельзя было вмешиваться напрямую – они могли лишь задокументировать происходящее и ссылаться на эти свидетельства впоследствии. Таким образом, предотвращение фальсификаций находилось за рамками полномочий наблюдателя[555].
В то же время стремление не разрушать отношения с угандийским правительством привело к тому, что команда из Евросоюза решила придержать коней и занять мягкую позицию в публичных комментариях. Когда журналисты спросили, было ли голосование свободным и честным, команда ушла от ответа и попросила аудиторию прочитать отчет и «сделать собственные выводы»[556]. Хотя наблюдатели больше не пользовались термином «свободные и честные», предпочитая говорить, что выборы были «заслуживающими доверия» – менее противоречивое и более практичное определение, – настоящий ответ заключался в том, что прошедшее голосование не соответствовало никаким стандартам. Тем не менее Евросоюз решил не задевать ничьих чувств и оставил всю критику в длинном отчете, полном технических деталей, который мало кто прочитает.
Талант президента Мусевени оборачивать события себе на пользу служит важным уроком – из фальшивых демократов получаются истинные хамелеоны, подстраивающиеся под стратегические ожидания Запада и получающие одобрение даже после скверных выборов. В самом деле, в крайних случаях, очень редких, но все-таки требующих внимания, недобросовестные наблюдатели идут еще дальше, прямо вмешиваясь в процесс ради политической выгоды. Например, в 2010 году на президентских выборах на Гаити наблюдатели от Организации американских государств (ОАГ) – регионального объединения, которое представляет 35 стран Северной и Южной Америки со штаб-квартирой в Вашингтоне, – получили задание проследить за первым туром голосования, после которого два наиболее популярных кандидата уходили во второй тур. Выборы были чрезвычайно конкурентными: согласно исходному подсчету, между вторым и третьим местом был разрыв всего лишь в 0,7 %, и он вызывал сомнения из-за широких нарушений. ОАГ пошла на беспрецедентные меры и создала «Миссию по экспертной верификации»[557]. Этот орган совершил нечто невероятное: он прямо указал на необходимость перемены результатов и предложил поменять местами кандидатов со второго и третьего места. Таким образом, во второй тур попадал другой кандидат.
Несколько анализов, проведенных Центром экономических и политических исследований (CEPR), выяснили, что решение диктовалось политическими соображениями, а не статистической логикой или количественными данными. Что еще хуже, собственный анализ Центра на основе доступной статистической информации показал, что Миссия по экспертной верификации пришла к ошибочному выводу. Этот результат помог предотвратить применение рекомендаций ОАГ, и кандидатов не стали менять местами, но вся история показывает, до какой степени наблюдатели могут подвергаться геополитическим мотивациям[558].
Появление института наблюдения
Критику международных наблюдателей не стоит воспринимать как приговор всему институту наблюдения на выборах. Без сомнений, мир был бы менее демократическим, если бы не их работа. Они часто вскрывают факты фальсификаций. Так, например, команда наблюдателей от Евросоюза поставила под сомнение выборы в Кении в 2007 году[559]. Однако необходимо приложить больше усилий, чтобы вывести наблюдателей из сферы влияния политиков и дать им возможность лучше распознавать нарушения. Разумеется, хотя международное наблюдение существует уже много лет, за последние два десятилетия произошло совсем немного улучшений в принципах работы. Это представляет особую проблему в свете непрерывного совершенствования и усложнения техник фальсификации.
Наблюдение на выборах впервые появилось на мировой арене в 1857 году, когда европейские державы отправили экспертов, чтобы присутствовать на референдуме по объединению Молдавии и Валахии в Румынию[560]. В дальнейшем практику забросили до 1962 года, когда Коста-Рика пригласила Организацию американских государств на свои выборы. И все же до 1980-х годов наблюдатели в какой-либо форме были на менее чем 10 % выборов[561]. В редких случаях присутствуя на выборах в период холодной войны, они зачастую выполняли функцию легитимизации американским правительством выборов в дружественной стране. Но все изменилось, когда холодная война закончилась.
Между 1985 и 1995 годами мир увидел всплеск наблюдения на выборах. Количество голосований, подвергавшихся международному мониторингу, выросло с 10 % до более 50 %. К 2006 году 80 % всех выборов проходило в присутствии международных команд, стремящихся выявить и обнародовать махинации (см. Приложение 4)[562]. Сегодня на большинстве важных голосований национального уровня присутствует как минимум одна международная экспертная группа, а часто несколько групп работают параллельно. Такие изменения произошли частично из-за того, что политологи называют «распространением международной нормы», или, проще говоря, из-за понимания того, что правительства должны проводить нормальные выборы, если хотят, чтобы их легитимность признавали. Когда деспоты отказываются допускать наблюдателей на избирательные участки, у оппозиции появляется свежий повод обвинить власти в заведомых фальсификациях. В результате у диктатора появляется мотивация сфальсифицировать выборы так, чтобы международное сообщество все же одобрило голосование. Во многих отношениях это стало Святым Граалем для лидеров фальшивых демократий: «зачет» от международных экспертов подрывает критику от внутренних наблюдательских групп и дает уверенность, что споры вокруг честности выборов не отрежут страну от международной финансовой помощи.
Лучшие наблюдательские организации, такие как Центр Картера, эксперты Евросоюза и ОБСЕ, к их чести, стараются освоить новые практики для обнаружения фальсификаций. Вместо того чтобы направлять наблюдателей в страну за несколько дней до дня голосования, сегодня стало общепринятой практикой разворачивать по всей стране долгосрочное наблюдение, охватывающее несколько месяцев до дня голосования[563]. Это ключевое улучшение, поскольку оно как минимум усложняет фальсификации на этапе предвыборной кампании, а порой может и предотвращать их – например, в случае манипуляций общественным мнением в СМИ или препятствий для регистрации избирателей. Кроме того, различные миссии все чаще стараются координировать усилия, как в географическом распределении, так и в сборе данных. Это важно, поскольку не имеет смысла направлять всех наблюдателей в одни и те же места. А объединяя собранные свидетельства, разные команды могут сложить более полную картину того, как разворачивался весь процесс. Но, несмотря на эти усилия, остается много проблем.
Эффективному сотрудничеству мешает тот факт, что разные миссии оценивают выборы по различным стандартам и в разной степени готовы высказывать критику. Как заключила политолог Джудит Келли, когда команды наблюдателей приходят к единому мнению, «их консенсус может увеличить их авторитет по отдельности, а также легитимность всех международных норм, на которые они опираются». Однако в то же время «различные предубеждения, различия в возможностях и стандартах организаций порой приводят к открытым противоречиям между отчетами и работают в противоположных направлениях»[564]. К примеру, в Африке есть Миссии Африканского союза, которые известны тем, что завышают свою оценку выборов – во многом потому, что не хотят создавать прецедент, который может срикошетить против их собственной страны на будущих выборах[565]. У региональных наблюдательских организаций возникает эта серьезная проблема, поскольку обычно туда входят представители как минимум нескольких недемократических государств. В результате вся миссия пробуксовывает.
Даже когда организации независимы и настроены наблюдать добросовестно, у них часто недостаточно ресурсов, чтобы работать эффективно. Многие настолько малочисленны (обычно от 25 до 150 сотрудников), что могут рассчитывать на покрытие лишь крошечного процента избирательных участков. Эта проблема в дальнейшем усугубляется тем, что деятельность международных экспертных групп, как правило, строго регулируется. Они не могут отправлять свой персонал в зоны конфликта и горячие точки – а именно там характерны широкие электоральные нарушения