Тем не менее было бы ошибочно полагать, что международные усилия по продвижению демократии оказались напрасными, потому что на мировой арене усилилась группа менее альтруистичных государств, разрушивших плоды работы Запада. Как мы видели в главе 6, самые важные угрозы демократическому развитию часто исходят из гораздо более близких источников. Начать с того, что западная поддержка демократии никогда не отличалась последовательностью и системностью. Франция была замешана в геноциде в Руанде. США поддерживали различные автократии вроде Уганды, Узбекистана и Таиланда, которые выразили готовность участвовать в борьбе с терроризмом. Западные правительства методично жертвовали и продолжают жертвовать демократией ради своих ключевых интересов и вопросов безопасности.
Мало того, катастрофические последствия западного вмешательства в Ираке, Афганистане и Ливии вместе со всплесками насилия из-за «арабской весны» разубедили некоторые западные правительства в необходимости продолжать серьезное давление на недемократические режимы. Амбициозные автократы заметили это смещение парадигмы. Неудивительно, что качество мировой демократии упало именно в тот период, когда произошли эти глобальные перемены.
Складывается непростая картина, но в ближайшие годы она еще больше усложнится. Как мы описали в главе 6, Дональд Трамп поклялся ставить «Америку прежде всего» – это смена внешнеполитического курса, которая рассматривает международные отношения США исключительно в прагматическом ключе. Далее администрация Трампа предложила сильно урезать международную помощь и закрыть американские программы поддержки демократии. В рамках этой трансформации Госдепартамент перестал говорить об «общих демократических целях» и нацелен убрать продвижение демократии из официального описания своей миссии[622]. Судьба этих программ, вероятно, будет решена Конгрессом, который больше склонен поддерживать вложения в демократию, однако резкий поворот в Белом доме, вероятно, окажет большой негативный эффект на западную поддержку прав человека и высококачественных выборов.
Потенциальные последствия трамповского курса «Америка прежде всего» отлично понятны фальшивым демократам всего мира. В большинстве стран, где мы проводили полевые исследования, элиты в высших эшелонах власти обращают пристальное внимание на то, что происходит в западных столицах, особенно в Вашингтоне. Они оценивают, насколько увеличивается их безнаказанность. Если американский президент или Госдепартамент дают понять, что фальсификации на выборах повлекут репрессивные меры, рычаг сдерживания увеличивается. Но за первые несколько месяцев своего президентства в 2017 году Дональд Трамп четко обозначил, что как минимум будет терпим к авторитарному поведению. Во многих случаях он прямо хвалит его.
Это не просто слова – подобные сигналы усложняют борьбу с фальсификациями. В конце концов, если наблюдатели критикуют голосование, а президент США все равно звонит переизбранному победителю, ценность наблюдения оказывается под большим вопросом. Институт международного наблюдения частично опирается в своих полномочиях на представление о том, что иностранные правительства беспокоятся об уровне выборов и готовы действовать в ответ на свидетельства нарушений. Но все чаще происходит по-другому. А значит, растет риск, что будущие выявления фальсификаций станут представлять для авторитарных режимов еще меньшую угрозу, чем в прошлом.
Дональд Трамп – не единственный, кто отказался поддерживать демократические ценности. Хотя многие европейские страны твердо настроены продвигать демократию, есть и те, кто подумывает о сворачивании демократических и правозащитных программ за границей. Часть лидеров стран в Евросоюзе под влиянием внутренних кризисов и раздоров начали высказываться в следующем ключе: сначала нужно навести порядок дома, а потом уже беспокоиться о зарубежных процессах[623]. Подобные заявления отражают нехватку ресурсов и персонала в сфере внешней политики европейских стран, которые на данный момент поглощены переговорами вокруг выхода Великобритании из состава ЕС.
Европейские лидеры также имеют дело с подъемом популистских партий внутри своих стран, и эти партии высказываются за сворачивание демократических институтов в самой Европе – яркими примерами являются Венгрия и Польша. Параллельно с этим Трамп проводит свой курс, согласно которому экономическая выгода важнее социальных ценностей, и это придает уверенности европейским главам государств, которые хотят следовать тем же путем.
Царствуя в фальсификациях
Учитывая весь международный климат, будет непросто бороться с маскарадом, который устраивают авторитарные режимы, старающиеся незаконно сойти за демократические. Долгожительство многих фальшивых демократий демонстрирует, что проблема фальсификаций не рассосется сама по себе. Встает вопрос: как же сторонникам демократии защищать от размывания институт выборов? Как следует из анализа, проведенного в предыдущих главах, предотвращение электоральных нарушений – вообще нетривиальная задача. В некоторых регионах западные правительства вступают в сговор с авторитарными и осознанно поддерживают низкокачественные выборы (глава 6). Но также в мире есть много мест, где оппозиционные партии, иностранные доноры и местные гражданские группы объединяют усилия ради общей цели.
Эти инициативы потерпели поражение не из-за нехватки целеустремленности и не потому, что люди были недостаточно смелыми. Как мы убедились в главе 3, некоторые из тех, кто противостоял авторитарным фальсификациям, заплатили за свою цель собственной жизнью. Проблема имеет более глубокие корни: фальсификации становятся возможны там, где изначально слабы политические институты и демократические нормы. Именно отсутствие эффективных сдержек и противовесов позволяет правящим партиям заниматься коррупцией, а через нее, в свою очередь, финансируются фальсификации, силовые структуры, осуществляющие политическое насилие, и сговорчивые суды, которые закрывают глаза на нарушения законов. Обеспечение качественного избирательного процесса требует, чтобы мы глубоко перекопали весь институциональный ландшафт, на фоне которого организуются выборы, – а это крайне амбициозное начинание.
Более того, задача укрепления демократии усложняется тем фактом, что автократы хорошо адаптируются. Имея в распоряжении множество инструментов, фальшивые демократы будут переключаться с одного на другой, чтобы ускользнуть от внимания наблюдателей. Если, например, нарушения в день голосования начинают привлекать слишком много внимания, автократ переключается на долгосрочные фальсификации. Власти могут перекроить избирательные округа таким образом, чтобы парламентские выборы были предопределены с самого начала, правительство может вмешаться в организацию голосования, чтобы требуемые удостоверения избирателя оказались розданы вовремя лишь в его опорных регионах.
Когда и это не срабатывает, правительство избавляется от конкуренции, исключив соперников из гонки на основе благовидной нормы закона. Если не получается надавить на суд, чтобы снять оппонента с предвыборной кампании, режим всегда может положиться на полицию – и оппозиционера посадят за решетку по сфабрикованному обвинению. А если наблюдатели публично осудят подобные тактики, опытный автократ может прибегнуть к цифровым фальсификациям. Короче говоря, устойчивость фальшивых демократов во многом зиждется на богатом списке инструментов, из которых можно составить любую комбинацию на свой вкус[624].
И напротив, оппозиционерам для победы требуется преодолеть целый ряд крупных препятствий, таких как меньшее финансирование и ограниченный доступ к государственным ресурсам – причем параллельно они должны мобилизовывать сторонников и бороться с фальсификациями. Таким образом, правящая партия может совершить ряд ошибок и, несмотря на это, победить, а оппозиция зачастую проигрывает, даже если все сделала правильно. В странах, где одни и те же люди пишут законы и организуют выборы, тузы неизбежно будут в рукаве у текущей власти, а ее оппонентам придтся играть тем, что есть.
Что же нужно для проигрыша правящей партии? Чтобы оказались недоступны сразу несколько стратегий. Добиться такого нелегко, поскольку оппозиционные партии, гражданские движения и международные игроки, как правило, ограничены во времени и деньгах. Зачастую дефицит ресурсов заставляет их сфокусироваться на главной стратегии, которую государство применяло на предыдущих выборах. Такой подход можно понять: реформаторы определяют крупнейшую угрозу качеству выборов и концентрируют усилия на сопротивлении этой конкретной стратегии, чтобы обеспечить себе максимальные шансы на благоприятный исход. Но такая тенденция к близорукости часто означает, что, пока одна дорога для фальсификаторов закрывается, партийные элиты открывают другую. Как сказал Нику один бывалый наблюдатель из Зимбабве «Мы всегда боремся с предыдущими выборами, а режим всегда прицеливается к следующим»[625].
Эти трудности не значат, что надо опускать руки. Но мы определенно должны смотреть на ситуацию реалистично. Защищать демократию означает перекрывать фальсификаторам одну дорогу за другой, пока не окажется, что им больше некуда податься. Следовательно, нас ждет длительный и цикличный процесс. В главах этой книги обозначен целый ряд тактик, которые позволят нам двигаться вперед. И, как мы еще убедимся ниже, частичная передача контроля над соблюдением избирательного законодательства от текущей власти в руки оппозиционных партий, гражданских организаций и независимых местных наблюдательских групп – важный первый шаг. Это не значит, что можно махнуть рукой на избирательные комиссии. Налаживать взаимодействие с ними – единственный способ поставить выборы на рельсы закона в долгосрочной перспективе. Более того, избирательные комиссии повысят эффективность, лишь зная, что за каждым их действием внимательно наблюдают.