ебе этого уровня достичь не может.
Могу сослаться на свой опыт работы в «ЮКОСе». На момент прихода в компанию нашей команды корпоративная коррупция разъедала все уровни управления. Именно потому, что она насаждалась с самого верха. Когда у компании появился частный владелец, не заинтересованный в том, чтобы красть у самого себя, эта естественная мотивация к распространению коррупции исчезла. Остальное было делом техники, при этом сама техника была довольно примитивной. Всем было сделано предложение, от которого трудно было отказаться: либо достойная зарплата и прекращение хищений, либо расставание, в худшем случае через уголовное преследование. Если это не игра, а реальная политическая линия, то все происходит очень быстро. У нас на это ушло не больше двух лет. Поэтому я не рассматриваю коррупцию как непреодолимый вызов. С другой стороны, разрешение этой проблемы само по себе не решает проблему эффективного управления. Некоррумпированный идиот и бездельник иногда опаснее коррумпированного умника.
Госстроительством придется заниматься с первых же дней как совершенно самостоятельной задачей, не совпадающей ни с работой по демократизации общества, ни с борьбой с коррупцией. Однако в России имеется дополнительный фактор культурного свойства, усложняющий решение этой задачи. Он состоит в укоренившейся традиции рассматривать чиновника исключительно как бездельника и вора, чью работу может выполнять кто угодно. И проблема даже не в том, что подобные представления распространены в массовом сознании, а в том, что они поддерживаются значительной частью образованного городского класса и демократически настроенной интеллигенции. Это препятствует тому, чтобы отнестись к делу государственного строительства с должной серьезностью.
В наиболее гротескной форме такое отношение к чиновнику нашло свое отражение в знаменитой большевистской формуле о том, что каждая кухарка может и должна управлять государством. Но уже через пару лет после революции Ленин жаловался, что правительству пришлось вернуть на службу большую часть уволенных ранее чиновников, приставив к ним комиссаров. В несколько меньших масштабах эта ситуация повторилась и в начале 1990-х. По итогам горбачевско-ельцинской перестройки большая часть советской номенклатуры нашла свое место внутри новой власти. Иначе и быть не могло: управленцы не берутся ниоткуда, их нельзя просто откуда-то завезти. Если других нет, то приходится использовать тех, кто есть, как бы это ни было неприятно.
Причина устойчиво негативного отношения к чиновничеству в России состоит в том, что здесь веками не было принято рассматривать управление людьми как искусство или профессию. А ведь это один из наиболее сложных видов профессиональной деятельности, требующий длительной и сложной подготовки, очень серьезной квалификации и навыков, которые можно приобрести только путем длительной практики. Философ Макс Вебер считал подготовку эффективного чиновника одной из самых сложных задач, требующих наибольших затрат со стороны общества, и полагал, что современное чиновничество в Европе возникло лишь как побочный продукт развития капитализма с его сложной культурой управления. Преодоление российских традиций в этой сфере и курс на создание профессиональной и современной государственной службы должны стать для временного правительства точкой отсчета в выработке общих подходов к формированию государственной гражданской службы новой России.
Если очень коротко остановиться на самых общих принципах, которыми должно руководствоваться в этом вопросе временное правительство, то я бы выделил четыре пункта:
1. Изменение отношения к государственной службе и чиновничеству как социальному слою. Понятное и объяснимое презрение, переходящее порой в ненависть, к бюрократии должно быть заменено конструктивным и уважительным подходом. Чиновник, любой государственный служащий должен рассматриваться обществом как лицо, выполняющее принципиально важную миссию. Без такого отношения не может быть и обратного — спроса с чиновника, требовательности к нему. Это две стороны одной медали.
2. Отделение государственной службы от политики. Государственная служба должна быть профессиональна и аполитична. Политики могут приходить и уходить, но это не должно влиять на государственную гражданскую службу. Последняя должна жить и работать по своему внутреннему уставу и подчиняться внутреннему кодексу поведения, в соответствии с которым карьерный рост зависит исключительно от профессиональных качеств, а не от приверженности тем или иным политическим взглядам. Чиновники должны попадать на службу преимущественно по результатам открытого конкурса и получать повышение с учетом ранее продемонстрированных результатов работы, тоже преимущественно на основании конкурсных механизмов. Одним словом, в России необходимо практически с нуля создать государственную гражданскую службу как обособленный властный институт, способный работать при любом политическом руководстве.
3. Разделение управленческой и коммерческой (сервисной) деятельности. Опыт развития успешных государственных гражданских служб мира показывает, что чем больше функций государство передает на аутсорсинг коммерческим и некоммерческим организациям, тем эффективнее работа бюрократии. Конечная цель состоит в том, чтобы максимально освободить государственных служащих от работы по обслуживанию населения и сосредоточить их усилия на исполнении регуляторных и контрольных функций. Большая проблема государства состоит в том, что в области управления это монополист, выведенный из рыночной среды. Поэтому везде, где это возможно, такую среду вокруг государства надо специально создавать, чтобы работали законы конкуренции.
4. Разделение регуляторных и контрольных функций. Это достаточно простой принцип, который состоит в том, что люди, которые разрабатывают правила, не должны сами контролировать их соблюдение. Две эти функции должны быть разделены между разными институциями. По сути, это проекция конституционного принципа разделения властей на административные отношения, та же идея: ни у кого ни на каком уровне не может быть сосредоточена в одних руках даже относительно необъятная власть. Это среди прочего позволяет гораздо эффективнее бороться с коррупцией, чем уголовные преследования.
Я перечислил, конечно, только базовые идеи для административной реформы — одной из важнейших для любого правительства, желающего построить новую Россию. Откладывать эту реформу нельзя. Эффективно работающий аппарат с четко обозначенными функциями и строгой дисциплиной — условие успеха в работе по всем другим направлениям. Однако его созданию мешает одна «техническая» проблема: кадры, которые, как известно, решают все.
Нельзя выстроить новую систему управления без подходящих кадров. А все кадры, которые есть в наличии, всегда оказываются неподходящими — по разным причинам. Одни умны, хитры, хорошо подготовлены, но не способны работать по-новому, не готовы переучиваться. Другие так обременены старым опытом, что никакие таланты не могут компенсировать их порочной ментальности. В России всегда был кадровый голод. Найти толкового работника на любую позицию, тем более на государственной службе, всегда было сложно. А найти толкового работника, который готов работать в рамках еще не существующей системы, вообще почти невозможно.
Есть еще одно узкое место — новые управленческие технологии, без внедрения которых систему не поменять. Пока вся система управления остается глубоко архаичной, а функции чиновника сводятся к тому, чтобы регистрировать, выдавать или не выдавать разрешения, а также распределять все, что поддается распределению, выполнять эти функции может любой смышленый человек, хорошо набивший руку (во всех смыслах этого выражения). В принципе, для этих целей подошел бы и какой-нибудь дьяк из старомосковского приказа, обученный компьютерной грамоте. Поскольку государственные функции с тех пор сущностно не изменились, он почти наверняка справился бы. Но если мы проводим административную реформу описанным выше образом, то функции аппарата власти кардинально меняются. Возникает потребность в особого рода профессионалах, которых в России просто нет и никогда не было.
Речь идет в первую очередь о тех, кто сможет наладить взаимодействие между органами государственного регулирования, органами государственного надзора и коммерческим сектором, который возьмет на себя реализацию существенной части государственных функций. Это то, чем живет современный мир. Я имею в виду прежде всего различные частно-государственные партнерства (public-private partnerships), без которых современное государство уже невозможно себе представить. Без высокопрофессиональных специалистов с серьезным опытом дело это в России поставить не получится.
Откуда же брать высококвалифицированных специалистов для государственной службы? Здесь возникает известная дилемма. Можно брать своих, тех, какие есть, пытаясь обучать их на ходу. А можно, преодолев фобии, открыть доступ к государственной службе иностранцам, у которых этот передовой опыт есть. Трезвый взгляд на историю России показывает, что все ее ключевые, судьбоносные реформы обеспечивались именно таким методом. Гордость нынешнего режима — русская армия — создавалась иностранными специалистами во времена Петра. Ими же создавалась в эпоху индустриализации вся та промышленность, которая сегодня обеспечивает армию вооружением. В переломные моменты русское правительство не стеснялось брать иностранцев на службу, когда это было нужно для дела, — и обычно такой подход оправдывал себя.
Вывод напрашивается простой: надо идти двумя путями. Надо обучать своих где можно и сколько можно, но, пока они научатся, не следует бояться или стесняться брать чужих. Если мы хотим быстро изменить качество государственной гражданской службы в России, необходимо открыть дорогу иностранным специалистам. Разумеется, это надо делать с разумными мерами предосторожности, но другого выхода сегодня я не вижу, особенно в тех областях, где отечественного опыта практически нет. Кстати, речь идет не о таком большом количестве людей. Думаю, нам понадобятся 3–5 тысяч специалистов в центральном аппарате и половина от этого числа в регионах. Но не стоит повторять ошибок времен Горбачева и Ельцина. Надо приглашать действительно лучших профессиональных управленцев, а не «чикагских мальчиков». Надо перекупать самых продвинутых менеджеров, имеющих не теоретический, а практический опыт управления, из международных корпораций и аппаратов правительств по всему свету. Надо дать им возможность работать на нас и учить тех, кто работает рядом с ними. Полагаю, на это потребуется лет пять, максимум десять.