Преодоление непрозрачности: Государственный финансовый реестр
Особенно огорчает в этой ситуации то, что проблему можно легко решить путем разработки более совершенных инструментов. Действительно, достаточно соотнести данные опроса с данными финансовых учреждений и налоговых органов о финансовых активах. Владение недвижимостью уже давно регистрируется не только в реестрах прав собственности, но и налоговыми органами, занимающимися сбором налога на имущество в США или налога на недвижимость (taxe foncière) во Франции. Одним из главных институциональных нововведений Французской революции было создание национального кадастра (реестра собственности), охватывающего всю недвижимость (сельскохозяйственные и несельскохозяйственные земли, дома, здания, склады, фабрики, магазины, офисы и так далее). Подобные реформы были проведены в большинстве стран: в некотором смысле это ознаменовало рождение общества собственности. Централизованное государство взяло на себя ответственность за регистрацию и защиту прав собственности, вытеснив дворянские и клерикальные классы, которые ранее регулировали отношения власти и собственности в досовременных трехфункциональных обществах (см. главы 3-4). Этот процесс совпал с развитием правовых инфраструктур, необходимых для организации отношений обмена и производства в более широком масштабе, чем в прошлом.
На самом деле финансовые активы регистрируются различными способами, которые можно отследить. Проблема в том, что правительства в основном оставили ответственность за это в руках частных финансовых посредников. В каждой стране (или континенте) существуют частные учреждения, которые выступают в качестве центральных хранилищ (банков-хранителей) финансовых активов. Их функция как раз и заключается в отслеживании владения нефизическими активами, выпущенными компаниями (такими как акции, облигации и другие финансовые инструменты). Цель состоит в том, чтобы убедиться, что два человека не могут претендовать на владение одними и теми же финансовыми активами, что по понятным причинам усложнило бы работу экономики. Наиболее известными банками-хранителями являются Depository Trust Company в США и Clearstream и Eurostream в Европе. Тот факт, что эту функцию выполняют частные компании, которые, кстати, в последние годы вызывают жалобы на непрозрачность своей деятельности, порождает ряд проблем. Правительства США и Европы могли бы легко принять решение об их национализации или, по крайней мере, о более жестком регулировании их деятельности с целью создания настоящего государственного реестра финансовых активов. Затем они могли бы установить правила, позволяющие идентифицировать конечных владельцев каждого актива (то есть физическое лицо, осуществляющее эффективный контроль, под завесой подставных компаний и других сложных финансовых структур), что не всегда возможно сегодня из-за методов работы банков-кастодианов.
Хотя было бы желательно, чтобы такой финансовый реестр охватывал как можно более широкую территорию - скажем, Европу, или Европу и США, или Европу и Африку, и в конечном итоге весь земной шар - важно отметить, что каждое государство может добиться прогресса в достижении конечной цели, не дожидаясь действий других. В частности, каждая страна может немедленно ввести правила для компаний, ведущих бизнес в пределах ее границ. Например, каждое правительство может обязать компании предоставлять подробную информацию о своих акционерах. Действительно, подобные правила уже существуют как для зарегистрированных, так и для не зарегистрированных на бирже компаний, но они могут быть значительно усилены и систематизированы в свете возможностей, предоставляемых новыми информационными технологиями.
Кроме того, налоговые органы уже давно требуют от банков, страховых компаний и финансовых учреждений передавать информацию о процентах, дивидендах и других финансовых доходах, полученных налогоплательщиками. Во многих странах эта информация автоматически появляется в предварительно заполненных налоговых декларациях, направляемых налогоплательщикам для проверки вместе с информацией о других доходах третьих лиц (таких как заработная плата и пенсии). Новая технология позволяет автоматизировать процедуры контроля, которые раньше были "на глазок". В принципе, технология должна позволить табулировать подробную информацию о финансовых доходах и активах, от которых они получены. Эта информация может быть использована как для обеспечения более эффективного сбора налогов, так и для получения статистических данных о распределении богатства и его эволюции.
Однако до сих пор политический выбор ограничивает потенциальные положительные эффекты новых технологий. Например, требования банковской отчетности часто не включают различные формы финансовых доходов, на которые распространяются специальные правила. В последние десятилетия, особенно в Европе, подобные исключения, похоже, получили широкое распространение. В некоторых случаях доход от финансовых активов облагается отдельным налогом по единой ставке, а не по прогрессивным ставкам, применяемым к другим видам дохода (особенно к заработной плате). В теории, должно быть вполне возможно отделить способ налогообложения от передачи информации. На практике, когда финансовый доход определенного типа - особенно при фиксированном налоге - подчиняется специальным правилам, соответствующая информация обычно исчезает из налоговых деклараций и опубликованной статистики, что снижает качество публичных данных и демократическую прозрачность в отношении доходов от капитала, хотя современные информационные технологии должны иметь обратный эффект. Кроме того, наблюдается явное ухудшение качества данных о наследовании (которые в некоторых случаях исчезают), поэтому не будет преувеличением сказать, что опубликованная статистика богатства стала намного хуже в последние годы.
Кроме того, автоматическая передача информации из банков в налоговые органы обычно ограничивается доходами от финансовых активов, тогда как она могла бы легко включать информацию о самих активах. Другими словами, используя информацию из финансовых учреждений и реестров недвижимости, налоговые органы могли бы легко составлять предварительно заполненные декларации о богатстве, подобно тому, как это делают сейчас французские власти с декларациями о доходах. Вместо этого ЕЦБ и европейские статистические агентства полностью полагаются на самодекларируемые опросы о благосостоянии, поэтому отследить эволюцию состава богатства (и особенно финансовых активов) в Еврозоне практически невозможно; следовательно, ЕЦБ не может даже изучить последствия своей собственной политики. Аналогичную статистическую отсталость мы наблюдаем и в Соединенных Штатах. Обследования богатства, проводимые Федеральной резервной системой, хотя и являются более однородными и в целом более качественными, чем их европейские аналоги, также полностью полагаются на самодекларирование без проверки банковских или административных данных, что значительно ограничивает точность, особенно когда речь идет об отслеживании портфелей самых богатых налогоплательщиков.
Об обеднении государственной статистики в информационную эпоху
Эта ситуация тем более удивительна, что использование налоговых и административных данных стало стандартной практикой при измерении распределения доходов. В США существует очень широкий консенсус по поводу того, что самодекларированные доходы недостаточно точны и должны дополняться налоговыми данными из поданных деклараций о доходах. Действительно, именно использование налоговых данных позволило установить очень резкий рост неравенства после 1980 года (рост, который был недооценен в данных опросов). В Европе многие статистические агентства признали ограниченность самодекларируемых обследований доходов и поэтому несколько десятилетий назад решили перейти к смешанной модели. Вначале используются данные обследования, которые позволяют получить социальные, демографические, профессиональные и образовательные данные, недоступные из налоговых записей, а затем добавляются данные из официальных налоговых записей, чтобы получить точную информацию о доходах домохозяйств, ответивших на обследование. Поскольку эти официальные записи отражают данные, передаваемые фирмами, государственными учреждениями и финансовыми институтами в налоговые органы, эта смешанная модель считается более надежной и удовлетворительной, чем модель самодекларирования. Однако, когда речь идет о богатстве, страны Европы (как и США) ведут себя так, как будто одних только опросов достаточно, хотя факты показывают, что самодекларированное богатство еще менее надежно, чем самодекларированный доход.
Как мы можем объяснить это, и, в более общем смысле, как мы можем объяснить, почему в эпоху "больших данных" и современных информационных технологий также наблюдается обеднение государственной статистики, особенно в отношении измерения богатства и его распределения?
Прежде всего, следует отметить, что это сложное явление, имеющее множество причин. Например, когда в 1980-х годах налоговые органы перешли на цифровые технологии, в некоторых случаях это сопровождалось парадоксальной потерей статистической памяти. На мой взгляд, однако, другая часть объяснения связана с определенным политическим страхом перед прозрачностью и требованиями перераспределения, которые могут возникнуть в результате этого. Действительно, для придания убедительности системе, которую я только что описал (сочетание государственного финансового реестра с предварительно заполненными декларациями о богатстве), было бы идеально связать ее с налогом на богатство. Вначале это может быть простой регистрационный сбор (например, 0,1 процента в год или меньше), который каждый владелец активов должен будет заплатить, чтобы зарегистрировать свое право собственности на активы и таким образом воспользоваться защитой национальной и международной правовой системы. Тогда правительство получит инструмент, необходимый для того, чтобы сделать распределение богатства прозрачным, и эта информация станет доступной для общественных дебатов и демократических обсуждений, которые могут привести (или не привести) к более существенным прогрессивным ставкам налога на богатство или другой политике перераспределения. Опасение, что события будут развиваться именно таким образом, является, как мне кажется, одной из ключевых причин, почему политические лидеры не желают поддерживать прозрачность распределения богатства.