РИС. 13.12. Налоговые поступления и либерализация торговли
Интерпретация: В странах с низким уровнем дохода (нижняя треть: Африка южнее Сахары, Южная Азия и т.д.) налоговые поступления снизились с 15,6% ВВП в 1970-1979 годах до 13,7% в 1990-1999 годах и 14,5% в 2010-2018 годах, отчасти из-за некомпенсированного снижения таможенных пошлин и других налогов на международную торговлю (которые приносили 5,9% ВВП в 1970-х годах, 3,9% в 1990-х годах и 2,8% в 2010-2018 годах). В странах с высоким уровнем дохода (верхняя треть: Европа, Северная Америка и т.д.) таможенные пошлины в начале периода уже были очень низкими, а налоговые поступления продолжали расти, прежде чем стабилизировались. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
Чтобы объяснить своеобразную траекторию бедных стран, мы, конечно, должны учитывать тот факт, что государственное строительство - это длительный и сложный процесс. В конце 1960-х - начале 1970-х годов большинство стран Африки к югу от Сахары только что вышли из колониальной зависимости. Эти новые независимые государства столкнулись с серьезными проблемами в плане внутренней и внешней консолидации, в некоторых случаях противостояли сепаратистским движениям, а также темпам демографического роста, с которыми не сталкивалась ни одна западная страна. Задачи были грандиозными, и никто не ожидал, что налоговые поступления подскочат до 30 или 40 процентов ВВП за несколько лет (к тому же, если бы это произошло, возникли бы нежелательные последствия). Тем не менее, тот факт, что в период с 1970 по 2000 год налоговые поступления фактически снизились (почти на 2 процента ВВП), является исторической аномалией, которая сильно помешала развитию эффективного социального государства в этих странах в решающие десятилетия после обретения независимости. Эта аномалия требует объяснения.
Последние работы показали, что это снижение налоговых поступлений после обретения независимости было тесно связано с необычайно быстрой либерализацией торговли, которая была частично навязана богатыми странами и международными организациями в течение 1980-х и 1990-х годов, оставив бедные страны без времени и поддержки, необходимой для замены таможенных пошлин новыми налогами (такими как налоги на доходы или имущество). В 1970-х годах таможенные пошлины и другие налоги на международную торговлю составляли очень большую долю общих налоговых поступлений в бедных странах: почти 6 процентов ВВП. Это ни в коем случае не было необычной ситуацией: так было и в Европе в XIX веке. Таможенные пошлины - самые легко собираемые налоги, и естественно полагаться на них на ранних стадиях развития. Но западные страны смогли снизить тарифы очень постепенно и в своем собственном темпе, по мере того как они разрабатывали другие виды налогов, способные заменить доходы от таможенных пошлин и одновременно увеличить общий доход. Беднейшие страны планеты, особенно в Африке к югу от Сахары, столкнулись с совершенно иной ситуацией: их поступления от таможенных пошлин внезапно упали до менее чем 4% ВВП в 1990-х годах и до менее чем 3% в 2010-х годах, и их правительства изначально были не в состоянии компенсировать эти потери.
Я не хочу возложить всю ответственность за произошедшее в Африке на плечи бывших колониальных держав. Развитие любой налоговой системы в первую очередь зависит от характера внутреннего социально-политического конфликта. Тем не менее, беднейшим странам мира было очень трудно противостоять давлению богатых стран, требующих ускоренной либерализации торговли, особенно в идеологическом климате 1980-х годов, склонном к уничижению государства и прогрессивного налогообложения, особенно в рамках так называемого Вашингтонского консенсуса, возглавляемого правительством США и международными организациями, базирующимися в Вашингтоне (такими как Всемирный банк и Международный валютный фонд).
В более общем смысле следует подчеркнуть, что все ранее высказанные соображения о недостатке экономической и финансовой прозрачности в богатых странах имеют еще более серьезные последствия в бедных странах. В частности, режим усиленной фискальной конкуренции и свободного движения капитала без политической координации или автоматического обмена банковской информацией - режим, продвигаемый США и Европой с 1980-х годов, - оказался крайне нежелательным и пагубным для бедных стран, особенно в Африке. По имеющимся оценкам, активы, хранящиеся в налоговых убежищах, составляют не менее 30 процентов всех финансовых активов Африки - в три раза больше, чем в Европе. Нелегко убедить людей согласиться платить налоги и создать новые коллективные нормы фискальной справедливости в условиях, когда многие из самых богатых налогоплательщиков могут избежать уплаты налогов, спрятав свои активы за границей и сбежав в Париж или Лондон, если возникнет такая необходимость. С другой стороны, амбициозная программа правового и фискального сотрудничества с богатыми странами и большая международная прозрачность в отношении финансовых активов и прибылей транснациональных компаний может позволить беднейшим странам развивать свой государственный и фискальный потенциал в гораздо лучших условиях, чем существуют в настоящее время.
Спасет ли нас монетарное творчество?
Одним из наиболее значительных изменений, произошедших после финансового кризиса 2008 года, стала новая роль центральных банков в создании денег. Это изменение глубоко изменило представления о соответствующей роли государства и центральных банков, налогов и денег; в более широком смысле оно изменило представления людей о том, что такое справедливая экономика. До кризиса преобладало мнение, что невозможно или, во всяком случае, нецелесообразно просить центральные банки создавать огромное количество денег за короткий промежуток времени. В частности, именно на этом понимании европейцы согласились создать евро в 1990-х годах. После "стагфляции" 1970-х годов (сочетание экономической стагнации или, во всяком случае, медленного роста с высокой инфляцией) было не слишком сложно убедить людей в том, что евро должен управляться центральным банком, обладающим максимально возможной независимостью и мандатом на поддержание положительной, но низкой (менее 2%) инфляции при минимальном вмешательстве в "реальную" экономику; таковы были условия, на которых в 1992 году был принят Маастрихтский договор. Однако после кризиса 2008 года центральные банки по всему миру неожиданно взяли на себя новую роль, посеяв большую путаницу в Европе и других странах. Важно понять, что произошло.
Чтобы прояснить условия дискуссии, начнем с изучения эволюции балансов основных центральных банков с 1900 по 2018 год (рис. 13.13). В балансовом отчете центрального банка перечислены все кредиты, которые он предоставил другим экономическим субъектам, как правило, через банковскую систему, и все финансовые активы и ценные бумаги (в основном облигации), которые он приобрел на финансовых рынках. Большинство этих кредитов и покупок облигаций происходит путем чисто электронного создания денег центральным банком, без фактического печатания банкнот или чеканки монет. Чтобы упростить обсуждение и прояснить задействованные механизмы, лучше всего начать с представления полностью цифровой денежной экономики - то есть экономики, в которой деньги существуют только в виде виртуальных знаков в банковских компьютерах, а все транзакции осуществляются электронным способом с помощью кредитных карт (что не так уж далеко от того, что происходит сейчас, так что описание сегодняшней реальной экономики потребует незначительных изменений в том описании, которое я приведу здесь).
РИС. 13.13. Размер балансов центральных банков, 1900-2018 гг.
Интерпретация: Совокупные активы Европейского центрального банка выросли с 11 процентов ВВП еврозоны в последний день 2004 года до 41 процента в последний день 2018 года. Кривая 1900-1998 годов представляет собой среднее значение центральных банков Франции и Германии с пиками в 39% в 1918 году и 62% в 1944 году). Общий объем активов Федеральной резервной системы (созданной в 1913 году) вырос с 6 процентов ВВП США в 2007 году до 26 процентов на конец 2014 года. Примечание: Средний показатель богатых стран включает Австралию, Бельгию, Канаду, Данию, Финляндию, Францию, Германию, Голландию, Италию, Японию, Норвегию, Португалию, Испанию, Швецию, Швейцарию, Великобританию и США. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
Накануне финансового кризиса 2007-2008 годов баланс ФРС США составлял чуть более 5 процентов ВВП США, а баланс ЕЦБ - почти 10 процентов ВВП еврозоны. Оба баланса состояли в основном из краткосрочных кредитов банкам, обычно на срок несколько дней или, самое большее, несколько недель. Кредитование банков таким образом является традиционной функцией центрального банка в спокойные периоды. Депозиты и снятие средств с частных банковских счетов зависят от решений миллионов физических и юридических лиц, поэтому ежедневные депозиты и снятие средств никогда не уравновешивают друг друга с точностью до доллара или евро. Поэтому банки предоставляют друг другу краткосрочные кредиты, чтобы поддерживать платежную систему в равновесии, а центральный банк поддерживает стабильность всей системы, вливая ликвидность по мере необходимости. Эти кредиты - как межбанковские кредиты, так и кредиты центрального банка частным банкам - обычно ликвидируются в течение нескольких дней или недель и не оставляют после себя никаких следов. Вся эта операция является чисто технической финансовой операцией, необходимой для стабильности системы, но обычно малоинтересной для сторонних наблюдателей.
Однако после банкротства Lehman Brothers в сентябре 2008 года и последовавшей за этим финансовой паники ситуация полностью изменилась. Крупнейшие мировые центральные банки разработали все более сложные схемы создания денег, объединенные загадочным термином "количественное смягчение" (QE). Если говорить конкретно, то QE предполагает кредитование банковского сектора на все более длительные сроки (три месяца, шесть месяцев или даже год, а не несколько дней или недель) и покупку облигаций, выпущенных частными компаниями и правительствами, на еще более длительные сроки (несколько лет) и в гораздо больших объемах, чем раньше. Первой отреагировала Федеральная резервная система. В сентябре-октябре 2008 года ее баланс увеличился с 5 процентов ВВП до 15 процентов; другими словами, за несколько недель ФРС создала денежный эквивалент 10 процентов ВВП США. Эта активная позиция сохранилась и в последующие годы: к концу 2014 года баланс ФРС вырос до 25 процентов ВВП; с тех пор он немного сократился, но остается значительно больше, чем до кризиса (20 процентов ВВП в конце 2018 года по сравнению с 5 процентами в середине сентября 2008 года). В Европе реакция была более медленной. ЕЦБ и другим европейским властям потребовалось больше времени, чтобы понять, что массированное вмешательство центрального банка - единственный способ стабилизировать финансовые рынки и сократить "спред" между процентными ставками различных стран еврозоны. С тех пор покупки ЕЦБ государственных и частных облигаций ускорились, однако баланс ЕЦБ составил 40 процентов ВВП еврозоны на конец 2018 года (рис. 13.13).