Между тем, как французское, так и американское правительства рискуют увеличить неравенство и усугубить ощущение низшего и среднего классов, что они остались один на один с последствиями глобализации. Трамп пытается привлечь их на свою сторону, утверждая, что он лучше, чем демократы, справляется с задачей остановить иммиграцию и гораздо бдительнее противостоит недобросовестной конкуренции из-за рубежа. Он ловко изображает "создателей рабочих мест" более полезными, чем интеллектуальная элита демократов, когда речь идет о победе в глобальной экономической войне, которую Соединенные Штаты ведут против остальной планеты. Трамп регулярно обличает интеллектуалов как снисходительных и назойливых, всегда готовых следовать последним культурным причудам, независимо от того, насколько они угрожают американским ценностям и обществу. В частности, он любит осуждать вновь обретенную страсть к климату: идея изменения климата - это "мистификация", говорит он, придуманная учеными, демократами и иностранцами, завидующими американскому процветанию и величию. Антиинтеллектуальные настроения также были мобилизованы нативистскими правительствами в Европе и Индии, иллюстрируя крайнюю необходимость повышения уровня образования и присвоения гражданами научных знаний.
Французский президент сделал противоположную ставку. Он надеется удержать власть, клеймя своих оппонентов как нативистов и антиглобалистов, делая ставку на то, что большинство французов верят в толерантность и открытость и поэтому проголосуют против социальных нативистов, когда наступит момент истины (в любом случае, к тому времени социальные нативисты превратятся в рыночных нативистов а-ля Трамп). По сути, обе идеологии настаивают на том, что альтернативы снижению налогов в пользу богатых не существует, и что раскол между прогрессистами и нативистами - единственная оставшаяся ось, вдоль которой может возникнуть политический конфликт. Обе идеологии основаны на ошибочных упрощениях и здоровой дозе лицемерия. Действительно, отдельные страны все еще могут осуществлять амбициозные программы перераспределения, даже такие небольшие государства, как европейские. Если даже небольшие государства могут осуществлять перераспределение, федеральное правительство в США имеет все необходимые полномочия для проведения своей фискальной политики - при условии, что оно сможет собрать необходимую политическую волю. 50 Более того, ничто не мешает усилиям по развитию более широкого международного сотрудничества, особенно в налоговых вопросах, с целью достижения более справедливого и долговременного экономического роста.
О возможности социального федерализма в Европе
Наиболее естественным способом избежать ловушки социал-нативизма было бы развитие социального федерализма в той или иной форме. Международное сотрудничество и политическая интеграция могут обеспечить социальную справедливость и перераспределение богатства демократическими средствами. К сожалению, такая гармоничная и ненасильственная реформа европейских институтов не является наиболее вероятным результатом. Вероятно, более реалистично готовиться к несколько хаотичным изменениям: политические, социальные и финансовые кризисы могут разорвать Европейский Союз на части или разрушить Еврозону. Что бы ни ждало нас впереди, реформы необходимы. Никто не предполагает возврата к автаркии, поэтому новые договоры будут необходимы и, если возможно, более удовлетворительны, чем существующие. Здесь я сосредоточусь на возможности социального федерализма в европейском контексте. Однако уроки имеют более общее значение, отчасти потому, что европейская социальная и фискальная политика может оказать важное влияние на другие регионы мира, а отчасти потому, что аналогичные формы транснационального сотрудничества могут быть применимы к другим регионам (таким как Африка, Латинская Америка или Ближний Восток), а также к отношениям между региональными организациями.
Европейский Союз - это новая и сложная попытка организовать "еще более тесный союз между народами Европы". Однако на практике европейские институты, созданные поэтапно, начиная с Римского договора (1957), в соответствии с которым было образовано Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), и заканчивая Маастрихтским договором (1992) о создании ЕС и Лиссабонским договором (2007), который устанавливает текущие правила ЕС, в основном стремились организовать обширный рынок и гарантировать свободную циркуляцию товаров, капитала и работников, но не прийти к общей социальной или фискальной политике. Напомним основные принципы, на которых работают эти институты. В целом, для того чтобы решения, принятые Европейским союзом, будь то регламенты, директивы или другие законодательные акты, вступили в силу, они должны быть одобрены двумя институтами, которые разделяют законодательную власть: во-первых, Европейским советом, который состоит из глав государств и правительств (и который также собирается, как Совет Европейского Союза, на уровне министров в зависимости от обсуждаемого вопроса, так что может быть совет министров финансов, министров сельского хозяйства и так далее); и, во-вторых, Европейским парламентом, который с 1979 года избирается всеобщим голосованием и представляет страны-члены на основе численности населения (с перепредставлением небольших государств). Решения подготавливаются и обнародуются Европейской комиссией, которая действует как своего рода исполнительный орган и европейское правительство с президентом Комиссии в качестве его главы и комиссарами, отвечающими за различные сферы деятельности, назначаемыми Советом, состоящим из глав государств и правительств, а затем утверждаются Парламентом.
Формально эта структура напоминает классическую федеральную парламентскую структуру с исполнительной и двумя законодательными палатами. Однако две особенности делают устройство ЕС совершенно иным. Во-первых, ключевую роль играет правило единогласия, а во-вторых, совет министров совершенно не приспособлен для парламентских обсуждений плюралистического, демократического типа.
Прежде всего, напомним, что для принятия наиболее важных решений требуется единогласное голосование совета министров. В частности, единогласие требуется по всем вопросам, касающимся налогов, бюджета ЕС и систем социальной защиты. Что касается регулирования внутреннего рынка, свободного обращения товаров, капитала и людей, а также торговых соглашений с остальным миром, которые в конечном итоге являются вопросами, лежащими в основе европейского проекта, то здесь действует правило "квалифицированного большинства голосов". Но как только речь заходит о любом вопросе, касающемся общей фискальной, бюджетной или социальной политики, и особенно о том, что касается налогообложения или государственных финансов стран-членов, применяется правило единогласия. Конкретно это означает, что каждая страна имеет право вето. Например, если Люксембург, население которого составляет полмиллиона человек, или едва ли десятую часть процента от общего населения ЕС, насчитывающего 510 миллионов человек, захочет обложить прибыль корпораций нулевым налогом за счет своих соседей, никто не сможет ему в этом помешать. Любая страна, какой бы маленькой она ни была, будь то Люксембург, Ирландия, Мальта или Кипр, может заблокировать любую налоговую меру. Более того, поскольку договоры гарантируют свободную циркуляцию капитала без обязательств по фискальному сотрудничеству, создаются условия для гонки на дно. В результате возникает фискальный демпинг, а бенефициарами становятся те, чей капитал наиболее мобилен.
Кроме того, отсутствие единого налога или бюджета делает Европейский Союз скорее коммерческим союзом или международной организацией, чем настоящим федеральным правительством. В США или Индии центральное правительство также имеет двухпалатный законодательный орган, но он имеет право взимать налоги для коллективных проектов. В обоих случаях федеральные подоходный, наследственный и корпоративный налоги приносят доход в размере около 20 процентов от валового внутреннего продукта (ВВП), в то время как в Европейском Союзе, который в отсутствие какой-либо общей налоговой системы зависит от взносов государств-членов, установленных единогласным соглашением, этот показатель составляет едва 1 процент.
О построении транснационального демократического пространства
Можно ли это изменить? Одним из вариантов может быть разрешение решать фискальные и бюджетные вопросы квалифицированным большинством голосов. Оставим в стороне тот факт, что будет нелегко убедить малые страны отказаться от своего фискального вето. Скорее всего, для этого потребуется коалиция стран, оказывающих очень сильное давление на остальные страны и угрожающих им значительными санкциями. В любом случае, даже если удастся навязать правило квалифицированного большинства всем двадцати восьми странам-членам (вскоре их станет двадцать семь, если Великобритания пройдет через Brexit, что на момент написания статьи остается неопределенным) или если меньшая группа стран согласится двигаться вперед на какой-то другой основе, проблема остается в том, что совет министров финансов (или глав правительств) совершенно не подходит для задачи развития настоящей европейской парламентской демократии.
Причина проста: совет - это орган, состоящий из одного представителя от каждой страны. Как таковой, он создан для того, чтобы сталкивать (предполагаемые) национальные интересы стран-членов друг с другом. Это никак не способствует плюралистическому обсуждению или формированию большинства, основанного на идеях, а не на интересах. В Еврогруппе только министр финансов Германии представляет 83 миллиона граждан, министр финансов Франции - 67 миллионов, министр финансов Греции - 11 миллионов и так далее. В таких условиях спокойное обсуждение просто невозможно. Представители крупных стран не могут позволить себе публично оказаться в меньшинстве по фискальному или бюджетному вопросу, важному для родной страны. В результате решения Еврогруппы (или любого из европейских органов, состоящих из министров или глав государств и правительств) почти всегда единогласны, принимаются под прикрытием консенсуса после обсуждения за закрытыми дверями. В этих органах не применяются обычные правила парламентских дебатов. Например, не существует процедурных правил, регулирующих поправки, время для выступлений или порядок голосования. Нет никакого смысла в том, что такие органы могут решать вопросы налоговой политики для сотен миллионов людей. По крайней мере, с восемнадцатого века и эпохи Атлантических революций мы знаем, что право взимать налоги является квинтэссенцией парламентской власти. Установление налоговых правил, решение о том, кто и что может облагаться налогом и в каком размере, требует свободных и открытых общественных дебатов под пристальным вниманием граждан и журналистов. Все оттенки мнений в каждой стране должны быть полностью представлены. По своей природе совет министров финансов не может отвечать этим требованиям. Подведем итог: Европейские институты, в которых советы министров в настоящее время играют центральную и доминирующую роль, отводя Европарламенту вспомогательную роль, были созданы для регулирования широкого рынка и заключения межправительственных соглашений; они не были созданы для проведения фиска