льной и социальной политики.
Вторая возможность, которую широко поддерживают европейские лидеры, выступающие за федеральную систему, заключается в передаче всех полномочий по утверждению новых налогов Европейскому парламенту. Избираемый всеобщим прямым голосованием, подчиняющийся обычным правилам парламентских дебатов и принимающий решения большинством голосов, Европейский парламент явно лучше, чем советы министров, подходит для обсуждения новых налогов и бюджетов. Хотя этот вариант явно лучше первого, остается несколько трудностей. Нам необходимо рассмотреть все последствия и понять, почему этот вариант вряд ли будет успешным. Во-первых, отметим, что одним из важнейших шагов к созданию жизнеспособной европейской демократии является полное переписывание правил, регулирующих деятельность лобби, которые в настоящее время занимают столь значительное место в брюссельской политике и отсутствие прозрачности которых создает серьезные проблемы. Во-вторых, передача фискального суверенитета Европарламенту означает, что политические институты стран-членов не будут напрямую представлены при голосовании по европейским налогам. Это не обязательно будет проблематичным, и такой обход национальных институтов уже происходит в других контекстах, но, тем не менее, этот момент требует тщательного рассмотрения.
В Соединенных Штатах федеральный бюджет и налоги, как и другие федеральные законы, должны утверждаться Конгрессом, члены которого избираются для этой цели и не представляют напрямую политические институты отдельных штатов. Законопроекты должны быть одинаково одобрены как Палатой представителей, так и Сенатом. Места в Палате представителей распределяются в соответствии с численностью населения каждого штата, а в Сенате заседают по два сенатора от каждого штата (независимо от его численности). Эта система, в которой ни одна из палат не имеет приоритета над другой, не является образцом в своем роде и часто приводит к тупиковым ситуациям. Но она функционирует, более или менее, возможно, потому что существует определенное равновесие между штатами разных размеров. В Индии также две палаты: Лок Сабха, или Палата народа, напрямую избираемая гражданами по округам, тщательно выстроенным для обеспечения пропорционального представительства населения по всей стране, и Раджья Сабха, или Совет штатов, члены которого избираются косвенно законодательными органами штатов и территорий Индийского Союза. Законы в принципе должны утверждаться обеими палатами в одинаковых формулировках, но в случае разногласий можно созвать совместную сессию для согласования окончательного текста, что на практике дает явное преимущество Лок Сабхе в силу ее численного превосходства. Кроме того, когда речь идет о фискальных и бюджетных мерах ("денежных законопроектах"), последнее слово автоматически остается за Лок Сабхой.
Ничто не мешает представить себе подобное решение для Европы: Европейский парламент мог бы иметь последнее слово по европейским налогам и европейскому бюджету, финансируемому за счет этих налогов. Однако есть два ключевых различия, которые делают такое решение неудовлетворительным. Во-первых, маловероятно, что двадцать восемь стран-членов ЕС согласятся делегировать фискальный суверенитет, по крайней мере, на начальном этапе. Поэтому тем государствам, которые захотят двигаться вперед, необходимо будет разрешить сформировать подпалату Европейского парламента. Это может произойти, но это будет означать довольно резкий разрыв с остальными государствами-членами. Во-вторых, что более важно, если предположить, что все двадцать восемь стран согласны или что какая-то подгруппа готова идти вперед, между Европейским Союзом и Соединенными Штатами или Индией остается одно ключевое различие: национальные государства Европы существовали как таковые до появления ЕС. В частности, каждое государство-член ЕС имеет право через свой национальный парламент ратифицировать или отклонять международные договоры. Кроме того, эти национальные парламенты - будь то Бундестаг в Германии, Национальная Ассамблея во Франции или любой другой - десятилетиями (в некоторых случаях с XIX века) голосовали по налогам и бюджетам; с годами они выросли до значительных размеров, порядка 30-40 процентов ВВП.
С помощью налогов, утвержденных этими национальными парламентами, европейские национальные государства смогли реализовать новые социальные и образовательные стратегии, став пионерами чрезвычайно успешной новой модели развития. Они достигли самого высокого уровня жизни, ограничив неравенство (по крайней мере, по сравнению с США и другими частями света) и обеспечив относительно равный доступ к здравоохранению и образованию. Эти национальные парламенты будут продолжать существовать и по-прежнему взимать налоги и утверждать бюджеты. Никто не считает, что все решения должны приниматься в Брюсселе или что расходы ЕС должны в одночасье подскочить с 1 до 40 процентов ВВП, вытеснив все национальные, региональные и местные бюджеты и программы социального страхования. Подобно тому, как режим собственности должен быть децентрализован и основан на участии, политический режим также должен быть максимально децентрализован и вовлекать субъектов на всех уровнях.
Формирование суверенитета европейского парламента на основе суверенитета национального парламента
По этим причинам, если вы хотите построить действительно транснациональное демократическое пространство, соответствующее Европе в ее нынешнем виде, вам лучше допустить определенную роль национальных парламентов. Одним из вариантов может быть создание Европейской Ассамблеи (ЕА), состоящей частично из представителей национальных парламентов стран-участниц и частично из членов Европейского парламента (MEP). Каждая страна-участница будет представлена пропорционально своему населению, а каждая политическая партия будет представлена в своей национальной делегации пропорционально своему представительству в парламенте страны или Европейском парламенте, в зависимости от ситуации. Эти вопросы о распределении слишком сложны, чтобы решать их здесь. Одно из предложений, которое появилось в качестве рабочей гипотезы в ходе последних обсуждений, заключается в том, что советник должен состоять на 80 процентов из членов национальных парламентов и на 20 процентов из евродепутатов.
Преимущество этого предложения, основанного на проекте Договора о демократизации Европы (T-Dem), в том, что оно может быть принято странами, желающими этого, без изменения существующих европейских договоров. Хотя было бы лучше, если бы его приняли как можно больше стран - особенно Германия, Франция, Италия и Испания (которые сами по себе составляют 70 процентов населения и ВВП Еврозоны) - ничто не мешает меньшему числу стран продвинуться вперед и сформировать, скажем, Франко-Германскую Ассамблею или Франко-Итало-Бельгийскую Ассамблею. В любом случае, этот совет будет наделен полномочиями утверждать четыре важных общих налога: налог на прибыль корпораций, налог на высокие доходы, налог на крупные состояния и налог на выбросы углерода. В дополнение к этим налогам Ассамблея также будет голосовать по общему бюджету. Предполагая, что налоговые поступления составят, скажем, 4% ВВП, эти деньги можно было бы распределить следующим образом: половина будет возвращаться государствам-членам для их собственного использования (например, для снижения налогов на низший и средний классы, которые до сих пор несли основное бремя европейской фискальной конкуренции), а другая половина будет финансировать исследования, образование и переход на возобновляемые источники энергии, а дополнительная часть будет отложена на покрытие расходов по приему новых иммигрантов. Эти предложения являются лишь иллюстрацией; очевидно, что советник должен сам определять приоритеты и взимать соответствующие налоги.
Ключевым моментом является создание европейского пространства для демократического обсуждения и принятия решений, в котором было бы возможно принять сильные меры фискальной, социальной и экологической справедливости. Как мы видели, анализируя структуру голосов на референдумах во Франции и Великобритании в 1992, 2005 и 2016 годах, разрыв между Европой и обездоленными классами вырос до значительных размеров. Без конкретных, видимых мер, демонстрирующих, что европейский проект можно заставить служить цели большей фискальной и социальной справедливости, трудно понять, как это может измениться.
Предложение Т-Дем не зависит от какого-либо конкретного состава ЕА: например, 50% его членов могут быть набраны из национальных парламентов, а не 80%. Принятие решения о точном составе ЕА потребует широких дебатов и глубоких размышлений. Технически, предлагаемая здесь система может работать даже при нулевом проценте национальных депутатов, и в этом случае ЕП будет просто подмножеством нынешнего Европейского парламента (включая только евродепутатов из стран, готовых следовать этому плану). Если достаточное количество стран согласится двигаться в этом направлении и доверить фискальный суверенитет подгруппе Европейского парламента, то это будет значительным улучшением по сравнению со статус-кво. Однако, на мой взгляд, слишком сильное сокращение доли национальных депутатов (скажем, ниже 50 процентов) повлечет за собой значительные риски. Самый очевидный из них заключается в том, что если национальный парламент будет категорически не согласен с фискальной и социальной политикой, проводимой ЕА, он всегда может принять решение о выходе из проекта и расторгнуть разрешающий договор. Поскольку никто не отрицает, что национальные парламенты сохраняют суверенитет в ратификации (и, следовательно, расторжении) международных договоров - это одно из важнейших их полномочий - кажется странным отказывать им в праве участвовать в голосовании по европейским налогам.
Что еще более важно, если бы национальные парламенты были глубоко вовлечены в состав ЕА, это имело бы эффект превращения национальных выборов в законодательные органы в европейские выборы. Если бы национальные депутаты были широко представлены в ЕА, партиям и кандидатам, участвующим в национальных выборах, было бы невозможно продолжать обвинять Брюссель во всем, что идет не так, утверждая при этом, что они не имеют никакого отношения к институтам ЕС (любимый вид спорта, к сожалению, многих европейских политических лидеров). Если бы часть национальных депутатов представляла свою партию в ЕС, им пришлось бы объяснять в своих национальных кампаниях, какую политику европейского уровня они намерены поддерживать (включая налоги, бюджеты и суммы, которые должны быть возвращены в национальную казну). Таким образом, национальная политическая жизнь будет глубоко европеизирована. По этой причине я считаю, что проект построения европейского парламентского суверенитета поверх национального суверенитета в конечном итоге является более амбициозной формой федерализма, чем альтернативный проект, который заключается в создании Европейского парламента, полностью независимого от национальных парламентов. Прежде всего, этот новый способ построения транснационального парламентского суверенитета кажется более адаптированным к европейским политическим