Однако чрезвычайные меры, на которые согласились страны Еврозоны для преодоления долгового кризиса, не решили долгосрочных проблем, и их придется пересмотреть тем или иным образом (если только их условия не будут просто проигнорированы, что только сделает всех недовольными и усилит напряженность). Новые правила, установленные бюджетным договором 2012 года (Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе, или TSCG), предусматривают, что в теории дефицит не должен превышать 0,5 процента ВВП. За исключением "исключительных обстоятельств", несоблюдение правил о долге и дефиците должно автоматически влечь за собой штраф. На практике, однако, правила настолько абсурдны, что не подлежат исполнению. Дефицит, о котором идет речь, - это вторичный дефицит, то есть дефицит после выплаты процентов по государственному долгу. Если государственный долг страны равен 100 процентам ВВП, а процентная ставка составляет 4 процента, то для того, чтобы остаться в рамках правил, необходимо обеспечить первичный профицит в размере 3,5 процента ВВП. Другими словами, налогоплательщики должны платить больше налогов, чем они получают обратно в виде государственных расходов, при этом разрыв между этими двумя показателями должен составлять 3,5 процента ВВП, возможно, в течение десятилетий.
В абстрактном смысле подход, предложенный TSCG, не лишен логики: если исключить такие исключительные меры, как реструктуризация и списание долга, если инфляция близка к нулю, а рост ограничен, то наличие большого первичного профицита является единственным способом погашения долга порядка 100 процентов ВВП в течение десятилетий. Однако следует помнить о социальных и политических последствиях такого выбора. Обеспечение крупного первичного профицита означает, что в течение десятилетий огромные ресурсы будут направлены на погашение основной суммы долга и процентов по облигациям, хранящимся в портфелях богатых инвесторов, в то время как страна откажется от инвестиций в переход к экологически чистой энергии, медицинские исследования и образование.
На практике правила TSCG никогда не соблюдались и никогда не будут соблюдаться. Например, осенью 2018 года разразился новый кризис между Европейской комиссией и социально-нативистским правительством Италии. Итальянцы хотели увеличить свой дефицит до 2,5% ВВП, тогда как предыдущее правительство обещало 1,5%. Комиссия возражала, и был достигнут компромисс, который позволил Италии иметь дефицит, официально установленный на уровне 2 процентов ВВП, но в действительности, вероятно, где-то между 2 и 2,5 процентами (в любом случае, значительно выше официального предела в 0,5 процента, который, похоже, никто не воспринимал всерьез). Учитывая, что проценты по долгу в настоящее время составляют около 3 процентов от ВВП Италии, это означает, что страна имеет первичный профицит в размере от 0,5 до 1 процента ВВП, что не так уж и мало: с такой суммой Италия могла бы удвоить (или даже утроить) свои общие расходы на высшее образование (чуть более 0,5 процента ВВП).
Кому-то может показаться утешительным утверждение, что требуемый первичный профицит был бы гораздо больше, если бы Комиссия и Еврогруппа решили применять правила более строго, и радоваться такой гибкости. Но правда в том, что бессмысленно устанавливать такие сверхжесткие правила только для того, чтобы потом игнорировать их из-за их абсурдности, что в итоге приведет к мутному компромиссу, согласованному за закрытыми дверями без открытого обсуждения. Тем не менее, можно обойтись требованием, чтобы будущий первичный профицит был положительным, но небольшим (менее 1% ВВП). Другими словами, от стран-должников можно потребовать взимать налоги, достаточные для покрытия их расходов плюс еще немного, но не ожидать от них быстрого погашения старых долгов. Такое решение было бы равносильно отсрочке погашения старого долга на отдаленное будущее (что можно рассматривать как разумный компромисс). На практике, однако, все это никогда не прописывается четко, и то, что ожидается от одной страны, не совпадает с тем, что ожидается от другой.
В 2015 году было принято четкое политическое решение унизить Грецию, которая в глазах европейских (особенно немецких и французских) властей избрала "леворадикальную" партию "Сириза" (коалиция коммунистических, социалистических и "зеленых" партий слева от греческой социалистической партии "Пасок", которая была дискредитирована тем, что находилась у власти с 2009 по 2012 год в разгар финансового кризиса). Победив на выборах, "Сириза" попыталась смягчить условия политики жесткой экономии, навязанной Греции европейскими лидерами. Но чтобы не отдать Сиризе символическую победу, которая, как опасались европейские лидеры, может привести к заразительному распространению левого сопротивления (особенно в Испании, где на подъеме находился Подемос), они решили заставить новое греческое правительство принять еще более жесткую политику жесткой экономии, требуя обеспечить профицит в размере 3% ВВП, несмотря на то, что объем производства в Греции упал на 25% ниже пика 2007 года. Между тем, европейские лидеры проигнорировали тот факт, что "Сириза", при всех ее недостатках, была интернационалистской партией, открытой для Европы и поддерживающей иммигрантов, прибывающих на греческие берега. Было бы мудрее работать с новым греческим правительством над разработкой более справедливой фискальной политики для ЕС, которая могла бы включать в себя повышение налогов на богатых греков, а также на богатых немцев и французов.
Европейский подход к греческому кризису, возможно, разочаровал радикальных левых, но придал силы радикальным правым: три года спустя, в 2018 году, к власти в Италии пришло социал-нативистское правительство. Эта коалиция держалась в основном на враждебности к иностранцам, но из-за размеров Италии европейские чиновники были вынуждены занять более примирительную линию в отношениях с ней.
Хотя процентные ставки по суверенному долгу сегодня необычайно низкие - ситуация, которая не может продолжаться вечно - процентные платежи по долгу в настоящее время составляют 2 процента ВВП Еврозоны (средний дефицит составляет 1 процент, а первичный профицит - 1 процент). Другими словами, более 200 миллиардов евро в год тратится на выплату процентов, в то время как в программу обмена студентами Erasmus вкладывается ничтожные 2 миллиарда евро. Действительно ли это лучший способ достижения лучшего будущего? Если бы такие суммы были направлены на образование и исследования, Европа могла бы лидировать в мире по инновациям, обогнав США. В любом случае, должен существовать демократический форум для обсуждения таких решений. Если произойдет очередной финансовый кризис или даже просто повышение процентных ставок, недостатки бюджетных правил, установленных в 2012 году, быстро приведут к взрывоопасной ситуации: правила будет невозможно выполнить, а скрытая напряженность и враждебность между странами выйдут на поверхность из-за отсутствия легитимного демократического института для поиска лучшего компромисса.
Опираясь на историю долга; поиск новых решений
Решение, которое я предлагаю здесь, заключается в том, чтобы довериться парламентской демократии. Открытое, плюралистическое, публичное обсуждение - единственный способ добиться легитимности, необходимой для принятия таких решений, и реагировать в реальном времени на изменение экономической, социальной и политической ситуации. Пришло время пересмотреть ошибочное мнение, впервые закрепленное в Маастрихтском договоре 1992 года (и усугубленное TSCG 2012 года), что Европа, просто применяя автоматические бюджетные правила, может иметь общую валюту без парламентской демократии, общего долга или общих налогов. Согласно предложенному плану, Европейская Ассамблея будет компетентна принимать решения об общей ставке рефинансирования для всех или части долгов стран-членов, а также изменять сроки погашения долга и определять темпы его погашения. Страны, желающие воспользоваться общей облигацией и общей процентной ставкой, должны согласиться принять волю большинства членов ЕС (при этом влияние каждой страны будет ограничено по замыслу). Если страна желает сохранить полный суверенитет над своим долгом и дефицитом, то ей не будет позволено воспользоваться общей процентной ставкой. Что касается объединенной части долга, то советник будет волен выбирать, как будут планироваться и обслуживаться выплаты основной суммы и процентов. Одним из решений может быть требование к странам-участницам поддерживать первичный баланс бюджета: налоговые поступления точно равны расходам, ни больше, ни меньше. Это будет равносильно пересмотру сроков погашения существующего долга в течение длительного периода времени. Если процентные ставки по общему долгу будут низкими (и будут поддерживаться на этом уровне, что бы ни делали финансовые рынки, благодаря действиям ЕЦБ, который, естественно, будет покупать значительную часть общего долга) и номинальный рост будет значительно выше в будущем (что не гарантировано), тогда запас прошлого долга будет постепенно сокращаться по отношению к ВВП в течение ближайших десятилетий.
У кого-то может возникнуть соблазн высечь в камне правило баланса первичного бюджета. В конце концов, как только появится возможность демократического взимания справедливых налогов, а советник уполномочен облагать налогом высокие доходы и крупные состояния во всех подписавших соглашение государствах, идея собирать в виде налогов ровно столько, чтобы покрыть все расходы, станет прекрасным принципом, которому можно следовать как общему правилу. Проблема заключается в том, что в определенных обстоятельствах - скажем, при экономическом кризисе, ведущем к большому временному снижению налоговых поступлений, - такое правило явно слишком жесткое. То же самое происходит, когда долгосрочные процентные ставки необычайно низки (как сейчас, отчасти потому, что частным инвесторам не хватает инвестиционных возможностей), а правительства, наоборот, имеют возможность поощрять стратегические инвестиции. Главные приоритеты среди таких