В целом, идеи справедливости важны как на транснациональном, так и на национальном уровне в отношении помощи в развитии, окружающей среды и свободного передвижения людей, но эти идеи часто путаются и противоречат друг другу. Важно то, что они не являются незыблемыми: они исторически и политически конструируются.
На пути к транснациональному правосудию
С учетом этих предварительных условий, как следует определять транснациональное правосудие? Проще всего начать с обсуждения стран, находящихся примерно на одном уровне развития, например, стран Европы. В предыдущей главе мы рассмотрели, как социальный федерализм может работать на европейском уровне. Общий принцип заключался в делегировании транснациональной ассамблее (в данном случае Европейской ассамблее) ответственности за решения, касающиеся глобальных общественных благ, таких как защита окружающей среды и содействие научным исследованиям, и за глобальную фискальную справедливость, включая возможность введения общих налогов на доходы и собственность, крупные фирмы и выбросы углерода (табл. 17.2). Эта транснациональная ассамблея может состоять из членов национальных парламентов государств-членов или транснациональных депутатов, специально избранных для работы в этом качестве, или из смеси этих двух вариантов. В европейском случае я подчеркнул важность развития европейского парламентского суверенитета, который опирался бы в первую очередь на суверенитет национальных парламентов, чтобы вовлечь национальных депутатов в политический процесс и не дать им переложить вину за непопулярную политику на федеральный уровень, что может обречь на провал весь проект. Но очевидно, что существует множество способов организации транснациональной ассамблеи, и вполне разумно экспериментировать с различными решениями в разных контекстах.
Мы также увидели, что вопрос о трансфертных платежах очень чувствителен в европейском контексте, даже между странами с практически одинаковыми средними доходами, такими как Германия и Франция. Установление доверия потребует времени, а пока имеет смысл ввести жесткие ограничения на трансферты на тот срок, который необходим. Остается надеяться, что важность совместных проектов и общие цели, особенно в области охраны окружающей среды, фундаментальных исследований, правосудия и сокращения неравенства, в конечном итоге затмят мелкие бухгалтерские заботы. В целом, нет никаких существенных причин, по которым солидарность между баварцами и нижнесаксонцами или между жителями Большого Парижа и бретонцами должна быть больше, чем между всеми четырьмя и пьемонтцами или каталонцами. Ни одна из этих солидарностей не существует спонтанно: они исторически и политически конструируются и возникают, когда люди видят, что преимущества принадлежности к одному сообществу перевешивают преимущества сохранения границ.
ТАБЛИЦА 17.2
Новая организация глобализации: Транснациональная демократия
Транснациональная ассамблея
Отвечает за глобальные общественные блага (климат, исследования и т.д.) и глобальную фискальную справедливость (общие налоги на самые большие состояния и самые высокие доходы, крупнейшие фирмы, налоги на углерод)
Национальное собрание Страна A
Национальная Ассамблея Страна B
Национальная Ассамблея Страна C
Национальное собрание Страна D
...
Интерпретация: согласно предлагаемой организации, договоры, регулирующие глобализацию (циркуляцию товаров, капитала и людей), отныне будут предусматривать создание соответствующими государствами и региональными союзами транснациональной ассамблеи, отвечающей за глобальные общественные блага (климат, исследования и т.д.) и глобальную фискальную справедливость (общие налоги на самые большие состояния, самые высокие доходы, крупнейшие фирмы и налоги на выбросы углерода). Примечание: Страны A, B, C и D могут быть государствами, такими как Франция, Германия, Италия, Испания и так далее, в этом случае транснациональная ассамблея будет Европейской Ассамблеей, или они могут быть региональными союзами, такими как Европейский Союз, Африканский Союз и так далее, в этом случае транснациональная ассамблея будет Евро-Африканской Ассамблеей. Транснациональная ассамблея может состоять из депутатов национальных ассамблей и/или транснациональных депутатов, специально избранных для этой цели, в зависимости от обстоятельств.
Эта модель транснациональной демократии в европейском масштабе может быть распространена и в более широком смысле. Благодаря узам близости, проистекающим из более интенсивных человеческих и экономических обменов, наиболее логичным следующим шагом будет развитие сотрудничества между региональными образованиями: например, между Европейским Союзом и Африканским Союзом, между Европейским Союзом и Соединенными Штатами и так далее. Когда решения могут быть приняты непосредственно в рамках межправительственного договора, нет причин делегировать их транснациональной ассамблее. Но дело в том, что существует множество решений, которые нуждаются в постоянном пересмотре и обновлении и должны быть предметом открытого публичного обсуждения в парламентской среде, где можно выслушать все точки зрения. Законодатели должны услышать разнообразие мнений в каждом государстве-члене. Это полностью изменит характер дебатов по сравнению с нынешней процедурой, при которой решения принимаются на закрытых встречах глав государств, где дискуссия определяется столкновением национальных интересов (или тем, что главы государств считают своими национальными интересами). Например, Евро-Африканская Ассамблея может быть ответственна за принятие решений о том, как облагать налогом европейские транснациональные корпорации, инвестирующие в Африку (или, когда-нибудь, африканские компании, работающие в Европе), как бороться с глобальным потеплением с помощью компенсационных мер, или как регулировать поток мигрантов.
Что касается трансфертов, важно с самого начала установить ограничения на их размер, не исключая изменения этих ограничений в будущем. По сравнению с нынешней помощью в целях развития, большая часть которой идет на оплату услуг западных консультантов, общий принцип может заключаться в том, что трансферты должны поступать непосредственно в казну соответствующих государств при соблюдении определенных условий, включая уважение прав личности и справедливые процедуры голосования (которые должны быть детально прописаны). Обход государственных институтов в Африке (и, в целом, в бедных странах) со стороны как правительственных, так и неправительственных организаций был фактором, замедляющим процесс формирования государства в последние десятилетия. Также как и потеря доходов из-за очень быстрой отмены тарифов богатыми странами, которые в целом не помогли бедным странам разработать более справедливые налоги, чтобы заменить их - а именно, налоги на прибыль, доход и богатство. Если бы деньги на помощь в развитии выплачивались напрямую правительствам африканских стран, эти правительства имели бы значительно больше ресурсов для оплаты лучших школ и услуг здравоохранения. Никто не может заранее сказать, к чему приведут такие транснациональные демократические обсуждения и процедуры, но не исключено, что норма образовательного равенства (согласно которой все дети, независимо от того, родились ли они в Европе или Африке, имеют право на равные инвестиции в свое образование) может постепенно укорениться, а в конечном итоге и равное капиталообеспечение для всех.
Гипотетически, транснациональные ассамблеи могли бы принять решение об утверждении правил для продвижения к свободной циркуляции людей. По этому поводу стоит отметить, что даже в рамках Европейского Союза существуют некоторые существенные ограничения на свободную циркуляцию. На практике граждане стран-членов имеют право путешествовать и работать в других странах-членах без специального разрешения, что является значительным правом, особенно по сравнению с проблемами, с которыми сталкиваются граждане других стран (и их потенциальные работодатели) при получении рабочих виз. Тем не менее, если они не находят работу, их пребывание в другом государстве-члене обычно ограничивается тремя месяцами. Более того, они должны ждать до пяти лет, прежде чем получить право на социальную помощь или статус постоянного жителя. В абстрактном смысле нет причин, по которым в европейские договоры нельзя было бы внести поправки, отменяющие период ожидания для получения социальной помощи. Но в этом случае необходимо будет договориться о взаимном покрытии соответствующих социальных расходов. Этот пример показывает, почему важно рассматривать фундаментальные права (такие как свободное передвижение людей) вместе с фискальными и бюджетными вопросами. Если не добиться одновременного прогресса на обоих фронтах, результат будет несбалансированным и неустойчивым.
Плата за обучение в университетах - еще один пример. В 2019 году правительство Франции решило, что только студенты из Европейского союза будут продолжать платить за обучение по нынешним тарифам, которые довольно скромны (170 евро в год за лицензию, 240 евро за магистратуру). С неевропейских студентов будут взиматься гораздо более высокие суммы (2 800 евро и 3 800 евро соответственно). Постановление правительства допускает исключения, но при четком условии, что они коснутся не более 10 процентов всех студентов. Другими словами, в подавляющем большинстве случаев студенты из Мали или Судана должны будут платить в десять-двадцать раз больше, чем студенты из Люксембурга или Норвегии, даже если родители последних зарабатывают в десять-двадцать раз больше, чем родители первых. Вполне понятно, что многим французским студентам и ученым трудно понять логику этого нового стандарта - еще одного детища нынешнего правительства.
Этот случай интересен тем, что он еще раз показывает необходимость увязать вопрос свободного обращения с вопросом взаимного финансирования государственных услуг и, следовательно, общих налогов. В данном случае, принцип, согласно которому все европейские студенты должны иметь возможность учиться в стране по своему выбору и платить за обучение столько же, сколько и граждане страны, является прекрасным. Но этот принцип имел бы больше смысла, если бы существовало общее финансирование, которое могло бы осуществляться за счет федерального налога, взимаемого на европейском уровне с самых высоких доходов, с прогрессивными ставками и графиком, который подлежал бы обсуждению и утверждению Европейской Ассамблеей. Создание прав без заботы об их финансировании не является хорошей идеей, и проблема становится еще более сложной, когда исключаются общие налоги и усиливается фискальная конкуренция. В таких условиях становится сложнее оплачивать высшее образование и государственное образование в целом. Более того, если бы существовало общее финансирование, по крайней мере, среди тех европейских государств, которые готовы согласиться на это, можно было бы найти решение и для неевропейских студентов. В частности, если Германия и Франция финансируют свои университеты за счет общего прогрессивного налога, основанного на доходах родителей, то было бы логично предложить аналогичное соглашение для малийских студентов. Германия, Франция и Мали могли бы подписать договор о развитии, согласно которому малийские студенты платили бы за обучение столько же, сколько немецкие и французские студенты, при условии, что самые богатые малийские родители платят такой же прогрессивный налог в общий фонд для финансирования университетов. Это был бы один из возможных стандартов с