Теоретически, социальные группы и бывшие джати всех религий могли получить статус ЗК или ЗП. На практике мусульмане были практически исключены (только 1-2 процента стали SC или ST). Напротив, почти половина буддистов была признана ЗК (особенно после того, как Амбедкар призвал перейти из индуизма), а почти треть христиан была признана ЗТ (многие аборигены и изолированные племена приняли христианство в колониальную эпоху, что вызвало у колониальных властей сомнения в том, что эти обращения были неискренними). Классификация SC-ST открывала возможность для резервирования мест в университетах и на государственной службе, а также для выдвижения кандидатур в резервируемых округах на выборах в федеральные законодательные органы, число которых было пропорционально количеству SC-ST в населении.
Конкретная реализация статьи 340 Конституции, касающейся OBC, заняла гораздо больше времени. Проблема заключалась в том, что сфера применения этой категории была гораздо шире: она включала все социальные группы, страдающие от социальной или экономической отсталости или материальных лишений, независимо от того, можно ли объяснить их положение дискриминацией в прошлом. Таким образом, OBC теоретически может включать всех шудр, то есть все население, кроме SC-ST и высших каст. Таким образом, нижнюю и верхнюю границы OBC было трудно определить; более того, угроза для индийской элиты была потенциально намного выше. До тех пор, пока квоты распространялись не более чем на 20-25 процентов доступных мест (в университете, на государственной службе и т.д.), брамины и другие высшие классы не подвергались серьезной угрозе: лучших оценок их детей было бы достаточно, чтобы претендовать на 75-80 процентов оставшихся мест. Но если бы квоты были вдвое или втрое больше, как это было в некоторых южных штатах Индии еще до обретения независимости, все было бы иначе, особенно учитывая относительно небольшое количество студентов университетов и государственных служащих в такой бедной стране, как Индия. Комитет, назначенный для изучения этой проблемы в 1953-1956 годах, пришел к выводу, что OBC составляют не менее 32 процентов населения; если добавить к этому квоту SC-ST, то около 53 процентов мест будут "зарезервированы". Представители высших каст бурно отреагировали, и федеральное правительство мудро решило ничего не предпринимать и позволить штатам экспериментировать со своими квотами, что они и сделали в больших масштабах, особенно на юге. К началу 1970-х годов в большинстве штатов были созданы программы позитивных действий того или иного рода, которые выходили за рамки федеральных программ, особенно в отношении OBC.
Затем, в 1978-1980 годах, комиссия Мандала пришла к выводу, что реализация федеральных механизмов, предусмотренных конституцией, больше не может откладываться, и подсчитала, что OBC, имеющие право воспользоваться квотами на резервирование, составляют 54 процента населения (а не 32 процента - что, кстати, свидетельствует о больших трудностях в определении OBC и особенно их верхней границы). В конечном итоге федеральное правительство решило ввести резервирование для OBC в 1989 году, что вызвало волну массовых беспорядков среди студентов из высших каст, которые считали, что их жизнь разрушена, несмотря на то, что получали более высокие оценки, чем их одноклассники из OBC. Верховный суд Индии утвердил эту меру в 1992 году, но оговорил, что квоты не могут превышать 50% от имеющихся мест (включая резервации для OBC и SC-ST).
Были назначены комиссии, уполномоченные определять контуры OBC, а с 1999 года в рамках Национального выборочного обследования официально отслеживаются лица, отнесенные к этой группе. Доля населения, отнесенного к OBC, составляла 36% в 1999 году, 41% в 2004 году и 44% в 2011 и 2014 годах (обратите внимание на разницу с оценками Комиссии Мандал, что еще раз показывает изменчивость этой категории). Таким образом, мы видим, что в целом в середине 2010-х годов почти 70 процентов населения Индии воспользовались позитивными действиями, направленными либо на SC-ST, либо на OBC (рис. 8.5). Из 30 процентов, которые не получили выгоды, индусы высшей касты (и, в целом, индусы, не относящиеся к SC-ST или OBC) составляют 20 процентов, а мусульмане, христиане, буддисты и сикхи, не относящиеся к SC-ST или OBC, составляют чуть менее 10 процентов. Исторически сложилось так, что эти высокопоставленные социальные группы заполняли большинство мест в университетах и на государственной службе. Заявленная цель "резервирования" как раз и заключается в том, чтобы обеспечить доступ к значительному числу этих мест для 70 процентов населения.
Стоит отметить, что категория OBC, в отличие от SC-ST, открыта для мусульман, что способствовало подъему индуистской националистической Бхаратия Джаната Парти (BJP). Эта партия, с ее довольно откровенной антимусульманской риторикой, привлекла электорат, который все больше ориентируется на высшие касты. Это заставляет обратить внимание на важнейшее взаимодействие между социально-экономической структурой электората и эволюцией перераспределительных механизмов, вокруг которых организуется политический и электоральный конфликт. (Я вернусь к этому вопросу в четвертой части.) Отметим также, что в 1993 году Верховный суд Индии ввел критерий дохода для применения квот: если каста или джати включена в OBC, члены этой группы, принадлежащие к ее "сливочному слою", исключаются из квот, где "сливочный слой" определяется как состоящий из лиц с годовым доходом выше определенного порога (установленного первоначально в 1993 году на уровне 100 000 рупий, который к 2019 году вырос до 800 000 рупий, уровень, который на практике исключает менее 10 процентов населения Индии).
Однако вопрос далеко не закрыт. В частности, критерий "сливочного слоя" поднимает ключевой вопрос о связи между принадлежностью к социально и экономически ущемленной группе (и, в случае с SC-ST, жертвой дискриминации в прошлом) и индивидуальными характеристиками, такими как доход или богатство. Кроме того, в переписи 2011 года, впервые после переписи 1931 года, было решено собрать информацию по всем кастам и джати, чтобы начать общую переоценку социально-экономических характеристик всех групп с точки зрения образования, занятости, жилья (стены и крыши из бамбука, пластика, дерева, кирпича, камня или бетона), уровня доходов, имущества (холодильник, мобильный телефон, мотороллер, автомобиль) и даже количества земли в собственности. Таким образом, Социально-экономическая и кастовая перепись (SECC) 2011 года знаменует собой отход от переписей, проводившихся в 1951-2001 годах, которые собирали аналогичную социально-экономическую информацию, но не задавали вопросов о кастах и джати (кроме принадлежности к SC-ST). Этот новый взгляд на проблему потенциально может привести к пересмотру всей системы "резерваций". Однако эта тема взрывоопасна, и подробные результаты переписи 2011 года остаются недоступными в 2019 году.
РИС. 8.5. Позитивные действия в Индии, 1950-2015 гг.
Интерпретация: Указанные здесь результаты основаны на десятилетних переписях населения с 1951 по 2011 год и опросах Национального выборочного обследования (НБО) 1983-2014 годов. Квоты на доступ к университетам и государственным рабочим местам были установлены для "каст" (SC) и "племен" (ST) (бывших неприкасаемых и обездоленных аборигенов) в 1950 году, а в 1980-х годах были распространены на "другие отсталые классы" (OBC) (бывших шудр) Комиссией Мандал (1979-1980). ОВС стали обследоваться в рамках НСС только с 1999 года, поэтому приведенные здесь оценки за 1981 и 1991 годы (35% населения) являются приблизительными. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
В конце 2018 года Верховный суд принял решение распространить правило "сливочного слоя" на SC-ST, что было равносильно заявлению о том, что старая статусная дискриминация не может вечно оправдывать меры компенсации. Однако, учитывая используемый высокий порог дохода, влияние этого решения будет ограниченным. В начале 2019 года индийское правительство (BJP) приняло меру по распространению преимущества резервирования на представителей высоких каст, зарабатывающих меньше порога, но без сокращения квот для других групп. Эти вопросы, вероятно, будут продолжать вызывать споры в ближайшие десятилетия.
Успехи и недостатки позитивных действий в Индии
Уменьшила ли индийская политика позитивных действий неравенство, связанное с древними статусными классификациями, или же она способствовала укреплению кастовых различий? Это сложный вопрос, и мы вернемся к нему в последующих частях этой книги, в частности, при изучении трансформации социально-экономической структуры политических и электоральных расколов в крупнейшей демократии мира. Однако уже сейчас можно сформулировать несколько замечаний. Во-первых, пример Индии показывает, насколько важно использовать широкий сравнительный и исторический подход к анализу режимов неравенства в XXI веке. Структура неравенства в современной Индии является продуктом сложной истории, включающей трансформацию досовременного трифункционального общества, эволюция которого была глубоко изменена столкновением с британскими колонизаторами - колонизаторами, решившими установить жесткую административную кодификацию местных социальных идентичностей. Сегодня речь не идет о том, чтобы рассуждать о том, как мог бы развиваться режим неравенства в Индии без колонизации. Этот вопрос в значительной степени не имеет ответа, поскольку два столетия британского присутствия, сначала в рамках ИИК (1757-1858 гг.), а затем через прямое управление (1858-1947 гг.), полностью нарушили прежнюю логику развития. Важным вопросом сейчас является скорее определение наилучшего способа преодоления этого очень угнетающего инегалитарного наследия, одновременно трифункционального и колониального.
Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что политика, проводимая Индией с момента обретения независимости, значительно сократила неравенство между старыми неблагополучными кастами и остальным населением - больше, например, чем неравенство между черными и белыми в США и гораздо больше, чем между черными и белыми в Южной Африке после окончания апартеида (рис. 8.6). Конечно, эти сравнения вряд ли положат конец дебатам. Тот факт, что черные в Южной Африке зарабатывали менее 20 процентов от того, что зарабатывали белые в 2010-х годах, в то время как СК и СТ - бывшие неприкасаемые и аборигены, находящиеся в неблагоприятном положении - зарабатывали более 70 процентов от того, что зарабатывало остальное население, необходимо рассматривать в контексте, поскольку ситуации в двух странах очень разные. Чернокожие составляют более 80 процентов населения Южной Африки, в то время как SC-ST составляют 25 процентов населения Индии. В этом отношении сравнение с чернокожими в США (12 процентов населения) более уместно. Оно показывает, что Индия, начиная с аналогичной точки в 1950-х годах (с соотношением доходов около 50 процентов, насколько можно судить по несовершенным данным), смогла добиться значительно большего сокращения неравенства. Однако уровень жизни в Индии остается гораздо ниже, чем в США, что ограничивает уместность такого сравнения. Имеющиеся данные также показывают, что хотя лица, принадлежащие к старым высшим кастам (особенно брамины), по-прежнему имеют больший доход, богатство и уровень образования, чем остальное население, эти различия гораздо менее выражены, чем в других странах, характеризующихся сильным статусным неравенством, таких как Южная Африка (признаем, что это не очень высокая планка).