не бывает. Как ни привлекательна анархическая философия, в мире несовершенных людей анархия неосуществима. Свобода одного человека может вступать в конфликт со свободой другого, и когда это происходит, чью-то свободу приходится ограничить, чтобы сохранить свободу второго человека; как выразился однажды член Верховного суда, «моя свобода размахивать кулаками должна быть ограничена расстоянием до вашего подбородка».
Основная трудность при определении деятельности, которой следует заниматься государству, заключается в необходимости разрешать подобные конфликты между свободой различных индивидов. В некоторых случаях ответить на этот вопрос легко. Нетрудно заручиться почти полным единодушием по поводу тезиса, что свободу убивать своего соседа надо ограничить, дабы сохранить за ним свободу жить. В других случаях ответить не так уж просто. В области экономической большие затруднения связаны с конфликтом между свободой объединений и свободой конкуренции. Какой смысл следует вкладывать в понятие «свободное» применительно к предпринимательству? В США «свободу» в этом случае понимают так, что каждый свободен сделаться предпринимателем, а значит, уже существующие предприниматели не свободны избавляться от конкурентов кроме как посредством продажи лучшего товара по той же цене или того же товара по более низкой цене. Напротив, континентальная традиция обычно толкует это понятие в том смысле, что предприниматели свободны поступать так, как им заблагорассудится, в том числе сговариваться о ценах, делить рынки и пользоваться прочими способами вытеснения потенциальных конкурентов. Видимо, самая сложная конкретная проблема в этой области касается объединений рабочих, где особенно остро встает вопрос о свободе объединений и свободе конкуренции.
Вот еще более существенная область экономики, в которой ответить на этот вопрос и сложно, и весьма важно: определение прав собственности. Развившееся с течением веков и занесенное в наши законоуложения понятие собственности настолько сделалось частью нашего сознания, что мы о нем не задумываемся и не осознаем, до какой степени понятия о том, что же является собственностью и какие права обеспечивают владение ею, представляют собой сложные социальные конструкты, а не самоочевидные истины. Например, позволяет ли мне мое право на владение землей и моя свобода распоряжаться своей собственностью по своему усмотрению отказывать другому в праве летать над моей землей в своем самолете? Или верх берет его право пользоваться своим самолетом? Или это зависит от того, на какой высоте он летает? Или от того, какой он производит шум? Требует ли добровольный взаимообмен, чтобы он платил мне за право летать над моей землей? Или я должен платить ему, чтобы он воздержался от полетов над ней? Достаточно упомянуть о гонорарах, авторском праве, патентах, пакетах акций корпораций, правах владельца прибрежной полосы и т. п., чтобы подчеркнуть роль общепринятых социальных правил в самом определении понятия собственности, а это приводит к мысли, что наличие строго конкретного и общепринятого определения собственности во многих случаях куда важнее, чем само содержание этого определения.
Еще одна область экономики, создающая особенно сложные проблемы, – это денежная система. Ответственность государства за денежную систему признается давно. Ее недвусмысленно предусматривает положение Конституции, уполномочивающее Конгресс «чеканить монету и регулировать ее стоимость, равно как и стоимость иностранной монеты». По-видимому, ни в одной другой области экономической деятельности государственные полномочия не пользуются таким широким признанием. Это привычное и сегодня уже почти автоматическое признание за государством такой ответственности делает вдвойне необходимым глубокое понимание оснований для этой ответственности, ибо оно увеличивает опасность расширения государственных полномочий за пределы деятельности, приемлемой в свободном обществе, – от обеспечения денежной структуры к распределению ресурсов среди индивидов. Мы подробно разберем эту проблему в главе III.
Резюмируем: организация экономической деятельности посредством добровольного взаимообмена предполагает, что при помощи государства мы обеспечим соблюдение законопорядка, чтобы не допустить принуждения одних людей другими, выполнение добровольно заключенных контрактов, определение прав собственности, интерпретацию и обеспечение соблюдения этих прав и обеспечение функционирования кредитноденежной системы.
Деятельность, осуществляемая государством на основании технической монополии и «внешних эффектов»
Роль государства, которую мы только что рассмотрели, состоит в том, чтобы делать вещи, которые рынок не в состоянии сделать сам для себя, а именно определять правила игры, выносить по ним третейские решения и обеспечивать их выполнение. Мы можем также захотеть сделать при помощи государства какие-то вещи, которые теоретически осуществимы и при посредстве рынка, однако технические и прочие условия сильно этому препятствуют. Все они сводятся к случаям, когда строго добровольный взаимообмен либо чреват огромными издержками, либо практически невозможен. Такие случаи делятся на два общих класса: а) монополия и другие подобные издержки рынка и б) «внешние эффекты».
Взаимообмен по-настоящему доброволен только тогда, когда имеются почти равнозначные альтернативы. Монополия предполагает отсутствие альтернатив и тем самым ограничивает свободу взаимообмена. На практике монополия часто, если не всегда, возникает вследствие государственной поддержки или сговора между отдельными лицами. В этом случае решение проблемы состоит в том, чтобы либо избегать государственного содействия монополиям, либо строже следить за соблюдением правил, например тех, которые содержатся в нашем антимонопольном законодательстве. Монополия, однако, может возникнуть и из-за того, что существование только одного производителя или предприятия более целесообразно в техническом отношении. Я осмелюсь заявить, что таких случаев меньше, чем обычно считается, но они, безусловно, бывают. Простейшим примером может служить телефонное обслуживание конкретной местности. Я назову такие случаи «технической» монополией.
Когда технические обстоятельства делают монополию естественным результатом конкурирующих рыночных сил, имеются, по всей видимости, лишь три альтернативных варианта: частная монополия, государственная монополия и государственное регулирование. Все три варианта нехороши, так что приходится выбирать меньшее из зол. Генри Саймонс, изучавший государственное регулирование монополий в США, пришел к выводу, что результаты его настолько ужасны, что государственную монополию он счел меньшим злом. Видный немецкий либерал Вальтер Ойкен, изучавший государственную монополию на немецких железных дорогах, пришел к выводу, что результаты ее настолько ужасны, что государственное регулирование он счел гораздо меньшим злом. Почерпнув многое у обоих исследователей, я скрепя сердце заключил, что наименьшим злом (если с ним можно смириться) будет частная монополия.
Если бы общество было статичным и породившие техническую монополию условия устойчиво сохранялись бы в дальнейшем, я не поддержал бы такого решения. Однако в быстро меняющемся обществе условия, порождающие техническую монополию, тоже часто меняются, и я подозреваю, что государственное регулирование и государственная монополия станут реагировать на такое изменение условий менее гибко и будут менее склонны к самоупразднению, чем частная монополия.
Прекрасным примером служат американские железные дороги. В XIX веке высокий уровень монополизации железнодорожного транспорта был, видимо, неизбежен в силу технических причин. Этим обосновывалось создание Комитета по межштатному транспорту и торговле (Interstate Commerce Commission, ICC). Но условия изменились. Появление автомобильного и воздушного транспорта низвело монопольный элемент в железных дорогах до ничтожного уровня. Тем не менее мы так и не упразднили ICC. Напротив, ICC, бывший поначалу органом для защиты публики от эксплуатации со стороны железных дорог, превратился в орган по защите железных дорог от конкуренции со стороны грузовиков и других транспортных средств, а еще позднее – и по защите уже существующих автотранспортных компаний от конкуренции со стороны новичков. Точно так же в Англии после национализации железных дорог автотранспорт тоже сначала сделали государственной монополией. Если бы американские железные дороги никогда не подвергались регулированию, почти наверняка транспорт, включая и железные дороги, сделался бы к сегодняшнему дню весьма конкурентоспособной отраслью экономики, в которой почти не осталось бы элементов монополии.
Однако выбор меньшего из зол – частной монополии, государственной монополии и государственного регулирования – нельзя сделать раз и навсегда, вне зависимости от конкретных обстоятельств. Если речь идет о технической монополии на услугу или товар, без которых трудно обойтись, и если монопольная власть приобретает большой размах, даже краткосрочные результаты частной неконтролируемой монополии могут быть неприемлемы, и тогда меньшим злом окажется государственное регулирование или государственная собственность.
Иногда техническая монополия может служить оправданием существующей de facto государственной монополии. Она не может сама по себе оправдать государственную монополию, создавшуюся за счет законодательного запрета с ней конкурировать. Например, совершенно ничем не оправдана наша нынешняя почтовая монополия. Можно доказывать, что доставка почтовых отправлений – это техническая монополия и что государственная монополия является наименьшим из всех зол. Рассуждая таким образом, можно еще обосновать существование государственной почты, но никак не нынешнее законодательство, запрещающее доставку почтовых отправлений кому бы то ни было другому. Если доставка почты есть техническая монополия, то никто и так не выдержит конкуренции с государством. А если нет, то государству незачем ею заниматься. Выход только один: допустить к ней других.