Совершенно ясно: необязательно комбинировать эти три элемента. Каждого человека можно обязать оплачивать свой собственный аннуитет. Или разрешить ему приобретать аннуитет у частных фирм и вместе с тем можно потребовать, чтобы он приобрел его на определенную сумму. Государство могло бы продавать аннуитеты, не заставляя людей приобретать какие-то определенные и дотируя эти продажи. Также совершенно ясно, что государство может перераспределять доходы и без помощи аннуитетов, чем оно, собственно, и занимается.
Рассмотрим все эти элементы по отдельности, чтобы проверить, насколько каждый из них оправдан, если он вообще оправдан. Для упрощения анализа сделаем это в обратном порядке.
1. Перераспределение доходов. Программа OASI сейчас предусматривает два основных типа перераспределения: от одних получателей пособий OASI к другим и от обычных налогоплательщиков к получателям пособий OASI.
При перераспределении первого типа доходы людей, которые начали участвовать в этой программе сравнительно молодыми, получают те, кто стал ее участником на пороге старости. Последние в течение определенного времени получат в виде пособия больше денег, чем они заплатили налогов. С другой стороны, в соответствии с существующими правилами начисления налога и пособий у тех людей, которые присоединились к OASI, когда были молодыми, пособие будет значительно меньше.
Я не вижу никаких оснований ни с точки зрения либерала, ни с другой точки зрения для такого типа перераспределения. Пособие по старости получают как бедные люди, так и богатые, и в одинаковом объеме. Налог, за счет которого выплачивается это пособие, представляет собой налог с фиксированной ставкой на зарплату до определенной максимальной суммы. Доля в нем налогов, которые платят люди с низкими доходами, выше доли людей с высокими доходами. Невозможно разумно объяснить то, что молодые люди вынуждены из своих заработков субсидировать пожилых, даже если те являются состоятельными людьми. Как и введение для таких отчислений повышенных ставок налога для людей с низкими доходами, а не высокими. Или увеличение доходных статей бюджета для выплаты этих пособий за счет налога на зарплату.
Перераспределение второго типа требуется, потому что система не является полностью самоокупаемой. Сначала, когда среди участников OASI было мало людей, получавших пособие по старости, система находилась на самоокупаемости и даже приносила прибыль. Но при этом накапливались обязательства перед теми участниками, которые платили налог на OASI. Причем этих налоговых поступлений вряд ли было достаточно для финансирования расчетов по накопившимся обязательствам. Многие эксперты считают, что даже при расчетах наличными потребуются субсидии. Как правило, они оказывались необходимыми и для финансирования страхования по старости в других странах. Среди экспертов нет единого мнения по этой сложной технической проблеме, поэтому мы не можем и не будем рассматривать ее подробно.
Ограничимся только ответом на гипотетический вопрос: если нужна субсидия, то следует ли ее выплачивать обычному налогоплательщику? Я не вижу никаких оснований для подобных субсидий. Да, очень важно помогать беднякам. Но оправдана ли помощь всем людям, которые достигли определенного возраста, независимо от их уровня благосостояния? Не является ли такое перераспределение доходов совершенно произвольным?
Единственный аргумент, который часто используют для оправдания перераспределения доходов по программе OASI, я считаю глубоко аморальным. Это перераспределение доходов пытаются оправдать тем, что в среднем, несмотря на значительный элемент случайности, оно помогает людям с низкими доходами больше, чем людям с высокими. И хотя оно нуждается в совершенствовании, общество не поддержит перераспределение как отдельную меру. Однако поддержит его, если оно будет включено в пакет мер социального обеспечения. Суть этого аргумента сводится к тому, что общество можно обманом заставить поддержать непопулярные меры, представив их как часть мер по защите его интересов. Нечего и говорить, что люди, прибегающие к таким аргументам, громче всех возмущаются тем, что коммерческая реклама «вводит в заблуждение»[39]!
2. Национализация пенсионного фонда. Предположим, что мы обойдемся без перераспределения, установив, что каждый человек должен оплачивать предоставляемый ему аннуитет. То есть страховая премия должна покрывать нынешнюю стоимость аннуитета с учетом как невыплаты пенсии по причине смерти, так и процентного дохода. Как в таком случае оправдать требование, чтобы человек приобретал аннуитет только в государственном фонде? Если предполагается перераспределение доходов, то, разумеется, государство должно использовать свое право взимания налогов. Но если перераспределение не является частью этой программы и, как мы только что убедились, нет никаких оснований включать его в эту программу, почему бы не разрешать по желанию приобретать аннуитет у частных фондов? Сразу напрашивается аналогия с действующими в ряде штатов законами об обязательном страховании автомобилей. Насколько мне известно, ни в одном из этих штатов нет своей собственной страховой компании. Не говоря уже о том, что ни один штат не принуждает владельцев автомобилей приобретать страховку в государственной компании.
Возможный эффект экономии за счет общенационального масштаба не может служить основанием для национализации пенсионного страхования. Если экономию можно обеспечить за счет масштаба и государство создает концерн для продажи страховок, то возможно благодаря своему масштабу он сможет предложить более низкие цены, чем конкуренты. В таком случае этот государственный концерн завоюет рынок без принуждения. Если же он не в состоянии предложить страховку по более низкой цене, значит, эффект масштаба отсутствует или недостаточен для компенсации неэффективности других принадлежащих государству предприятий.
Одним возможным преимуществом национализации пенсионного фонда является упрощение контроля обязательной покупки аннуитета, однако оно не является уникальным. Совсем нетрудно разработать альтернативные административные процедуры. Например, требовать от налогоплательщиков предоставлять копию документа о выплате страховки при подаче налоговой декларации. Или же обязать их работодателей подтверждать, что они выполнили требования. По сравнению с существующими правилами эти дополнительные требования наверняка будут незначительными.
Затраты на национализацию явно перевесят такое тривиальное преимущество. В данном случае, как и в остальных, индивидуальная свобода выбора и конкуренция частных предпринимателей за клиентов обеспечат совершенствование договоров о страховании и будут способствовать удовлетворению разнообразных индивидуальных запросов. В политическом плане это станет явным выигрышем, поскольку мы сможем предотвратить расширение масштабов государственного вмешательства в экономику, которое всегда косвенно ограничивает свободу человека!
Некоторые менее заметные политические затраты сопряжены с особенностями нынешней программы. Связанные с ней проблемы становятся все более сложными и чисто техническими, и постороннему человеку трудно о них судить. Национализация означает, что подавляющее число «экспертов» становится сотрудниками национализированной системы. Или же экспертами считаются тесно связанные с этой системой университетские профессора. Они неизбежно начинают выступать за ее расширение. Хотя в их оправдание надо уточнить, что делают они это не из личных интересов, а потому что работают в рамках системы. В ней считается естественным полное подчинение государственному аппарату и используются только бюрократические методы решения проблем. Единственную надежду в этой ситуации дает существование в США частных страховых компаний, предлагающих страхование по старости.
Эффективное контролирование Конгрессом деятельности Управления социального обеспечения и подобных государственных агентств почти невозможно из-за технических особенностей их работы и практически полной монополии на экспертов. В результате они превращаются в фактически независимые учреждения, и чуть ли не все их предложения утверждаются Конгрессом без обсуждения. Способные и амбициозные чиновники, которые делают карьеру в этих агентствах, естественно, пытаются расширить масштабы деятельности своего агентства. Остановить их очень трудно, точно так же, как сложно авторитетно спорить с экспертами, всегда выступающими на стороне этих агентств. Таким образом, сначала все больше населения подключалось к системе социального обеспечения. А теперь, когда все возможности для ее дальнейшего расширения практически исчерпаны, государство пытается запустить новые программы, например медицинского страхования.
Я прихожу к выводу, что аргументы против национализации пенсионного фонда чрезвычайно убедительны с точки зрения не только принципов либерализма, но даже и государства всеобщего благосостояния. Если сторонники последнего считают, что государство в состоянии предоставить лучшее обслуживание по сравнению с рынком, то им следовало бы выступать в защиту государственного концерна. Он продавал бы страховки и открыто конкурировал с частными страховыми компаниями. Если они правы, то государственный концерн будет процветать. А если не правы, то благосостояние населения улучшится за счет частной альтернативы. Мне кажется, принципиально отстаивать национализацию пенсионного фонда может только ортодоксальный социалист или убежденный сторонник централизованного контроля.
3. Принудительные взносы в пенсионный фонд страховок. Разобравшись с двумя элементами программы OASI, перейдем к ее главному элементу: принуждению частных лиц тратить часть своих текущих доходов на покупку аннуитетов для обеспечения своей жизни в старости.
Одно из возможных оправданий этого принуждения является чисто патерналистским. Люди могут по собственному желанию делать индивидуально то, что требует от них закон, когда они являются членами какой-то группы.