В общем и целом, подход сингапурского правительства к образованию, здравоохранению, жилищному обеспечению и доступности цифровых технологий и каналов связи можно считать прагматичным. Осознавая важность этих трех областей политики и собственную решающую роль в их обеспечении, Сингапур принимает решительные меры, чтобы убедиться, что население страны выигрывает от качественного доступа к образованию, здравоохранению и жилью, но избегает того, чтобы достигать этого идеологическим путем или рассматривать себя в качестве основной заинтересованной стороны. «Сингапур считает, что правительство должно быть сильным, а не большим», – сказал в интервью нам главный министр Тарман.
Конечно, нельзя сказать, что сингапурская модель безупречна. Пандемия COVID-19 выявила ряд болевых точек модели «львиного города». В первый момент казалось, что Сингапур крепко держит оборону против распространения COVID-19, что удивительно для международного мегаполиса, так тесно связанного с очагами пандемии.
Правительство отреагировало оперативно, реализовав национальную стратегию тестирования, мониторинга и лечения и свернув все общественные мероприятия, а также прекратив (международное) транспортное сообщение. Но, несмотря на первые успехи, город-государство все же столкнулся с серьезной вспышкой инфекции, первоначально обнаруженной в городских общежитиях, где проживали мигранты, и оттуда распространившейся по стране. Это заставило всех вспомнить о часто игнорируемой части населения, представители которой, в отличие от большинства граждан Сингапура и экспатов, в основном работают за пределами официальной системы и потому имеют ограниченный доступ к системе социального обеспечения страны. Стефания Пальма, журналист сингапурского офиса Financial Times, отмечает, что критики такого подхода правительства увидели в этом «свидетельство игнорирования низкооплачиваемых мигрантов в Сингапуре», отмечая также, что власти «начали шевелиться» в ответ на вспышку COVID-19 в общежитиях мигрантов. «Новые стандарты, включая ограничение в 10 человек на проживание в одной комнате, помогут сделать общежития более безопасными с точки зрения рисков для здоровья населения, включая пандемии», – написала она в статье в июне 2020 года (37).
Кроме того, избирательная модель Сингапура сильно отличается от многих других демократий. Правящая Партия народного действия непрерывно возглавляет однопартийные правительства с момента обретения Сингапуром независимости в 1965 году. Другие партии участвуют во всеобщих выборах, проходящих в стране каждые пять лет, и даже набрали около 40 % голосов в 2020-м. Но оппозиционным партиям пока не удалось занять значительное количество мест в парламенте или возглавить ведущие министерства в правительстве. В результате, как пишет Nikkei Asian Review, Сингапур занял 75-е место в Индексе глобальной демократии Economist Intelligence Unit за 2019 год, пропустив вперед своих ближайших соседей – Малайзию (43-е), Индонезию (64-е) и Таиланд (68-е). Город-государство особенно плохо показал себя в категории «избирательный процесс и плюрализм» (38).
И наконец, подход, которого придерживается Сингапур, не воспроизводим в точности где-либо еще: многие более крупные, менее густонаселенные или более бедные страны не смогли бы предоставить тот же уровень социального обеспечения, даже если бы попытались. Но прагматический подход, в основе которого лежит принцип участия заинтересованных сторон, на котором строится государственная политика Сингапура, так же, как и Новой Зеландии или Дании, тем не менее заслуживает внимания.
Если одним из ключевых факторов успеха политики заинтересованных сторон является внимание государства к таким сферам, как образование, здравоохранение и жилищное обеспечение, в случае с правительством Новой Зеландии мы видим, что есть еще один секрет: он заключается в том, чтобы отказаться от ориентации сугубо на рост ВВП и сосредоточиться на более широком наборе показателей.
На сегодняшний день правительства большинства стран мира и многие ведущие международные организации по-прежнему используют валовый внутренний продукт (ВВП) в качестве основной переменной для измерения успеха экономики. Но мы знаем, что ВВП никогда не был показателем благосостояния.
В конце 1930-х годов, когда он начал расти, к нему прибегали в первую очередь для оценки производственных мощностей страны в военное время – по понятным причинам – Вторая мировая война была не за горами. С тех пор, однако, не только сам автор данного показателя – Саймон Кузнец, но и многие другие экономисты, в том числе Мариана Маццукато, Дайан Койл и лауреат Нобелевской премии Джозеф Стиглиц, указали на фундаментальные недостатки ВВП (39).
Пока такие организации, как наша, а также ОЭСР, занимаются разработкой более адекватного набора показателей, Новая Зеландия одной из первых на практике реализовала идею выхода за пределы ВВП. Стоит более подробно рассмотреть Систему оценки уровня жизни (Living Standards Framework) этой страны (см. илл юстрацию 10.1).
Концептуально Система оценки уровня жизни призвана обеспечить «общее понимание того, что помогает достичь более высокого уровня жизни для благосостояния всех поколений». С этой точки зрения благосостояние измеряется не (исключительно) ВВП, а четырьмя видами капитала страны» (40):
• Природный капитал, включающий в себя «все аспекты естественной среды, поддерживающие жизнь и деятельность человека», в том числе «землю, воду, растения и животных, полезные ископаемые и энергоресурсы».
• Человеческий капитал, или «способности и возможности людей работать, учиться, отдыхать и заниматься общественной деятельностью», включая «навыки, знания, физическое и психическое здоровье».
• Социальный капитал, который представляет собой «нормы, правила и институты, влияющие на то, как люди живут и работают вместе и насколько ощущают общность интересов». Они включают в себя «доверие, взаимность, верховенство закона, культурную идентичность и принадлежность к определенному сообществу, традиции и обычаи, общие ценности и интересы».
• Финансовый и физический капитал, наиболее тесно связанный с ВВП, поскольку он включает в себя «финансовые и созданные человеком (произведенные) физические активы, обычно тесно связанные с поддержкой материальных условий жизни».
К ним относятся «фабрики, оборудование, дома, дороги, здания, больницы и ценные бумаги».
Иллюстрация 10.1. Система оценки качества жизни в Новой Зеландии. Источник: New Zealand Treasury, “The Relationship between the Sustainable Development Goals and the Living Standards Framework (DP 18/06),” July 26, 2018, https://treasury.govt.nz/publications/dp/dp-18-06-html.
Вместе эти четыре типа капитала определяют благосостояние народа, страны в целом и их будущих поколений. А чтобы оценить положение страны по перечисленным типам капитала, схему дополняет набор показателей, демонстрирующих положение Новой Зеландии по 12 областям текущего и будущего благосостояния. Они включают в себя гражданскую активность, культурную идентичность, окружающую среду, здоровье, жилье, доход и потребление, наличие рабочих мест и уровень заработной платы, знания и навыки, времяпрепровождение, безопасность и защищенность, социальные связи и субъективное благополучие.
Сразу становится понятно, что эти области тесно связаны с нашим собственным определением того, что представляет собой всеобщее процветание. Три индикатора касаются образования, здравоохранения и жилья (знания и навыки, здоровье и жилье); два других – более усовершенствованные и персонализированные версии ВВП (рабочие места и зарплата, доходы и потребление); а остальные касаются либо благосостояния планеты, либо личного благосостояния, которое может быть субъективным или являться частью социальной динамики. Наконец, следует отметить, что такая система оценки признает возможность возникновения элемента риска, что происходит «в условиях изменений, потрясений и неожиданных событий» и устойчивости к нему. К сожалению, подобная система оценки уровня жизни еще не нашла адекватного показателя для измерения данной устойчивости. (Хотя кризис COVID-19, похоже, показал, что правительство успешно прошло испытание.)
Пока рано говорить о том, насколько эта система оценки и набор показателей помогают Новой Зеландии в управлении благосостоянием страны и ее граждан. Система была запущена только в конце 2018 года, а первый годовой отчет подготовлен в декабре 2019 года. Но если кризис COVID-19 можно отнести к какому-нибудь показателю, то холистический подход Новой Зеландии в отношении благосостояния и устойчивости добился заметных успехов. Демонстрируя широкую народную поддержку, в октябре 2020 года избиратели Новой Зеландии отдали Джасинде Ардерн и ее партии убедительную победу на выборах и первое абсолютное большинство с момента введения в стране пропорциональной системы голосования в 1996 году (41). Это пример для других правительств, ориентированных на заинтересованные стороны.
Последняя группа, занимающая центральное место в модели заинтересованных сторон, – это гражданское общество. В последние годы профсоюзы рабочих, НКО и правозащитные организации испытывают большие трудности с тем, чтобы сохранить членскую базу и влияние, которые они имели в XX веке. Появление множества новых проблем показывает, что ни одно общество не может нормально функционировать без них, и в интересах других стейкхолдеров принять и поддерживать их.
В качестве первого примера рассмотрим роль, которую играют в Четвертой промышленной революции новые группы рабочих и потребителей. В предыдущие промышленные революции рабочие сформировали с течением времени традиционные отношения между работником и работодателем, которые мы наблюдаем сегодня, и часто они сообща договаривались об оплате и условиях труда, поддерживаемых влиятельными профсоюзами. Но сегодня такие отношения сходят на нет. Законодательные реформы и усиление глобализации нанесли первый удар по традиционной власти профсоюзов. Возникшая же в результате Четвертой промышленной революции гиг-экономика почти полностью избавилась во многих областях от профсоюзов, заключения коллективных договоров и традиционных трудовых отношений, какими мы знали их на протяжении десятилетий.