2. Большинство исследователей объясняют (и прогнозируют) поведение национальных правительств, применяя различные формы одной основной концептуальной модели, именуемой здесь моделью рациональной политики (модель I).
Исходя из этой концептуальной модели, исследователи пытаются объяснить события как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Для этих исследователей задача объяснения заключается в том, чтобы показать, почему государство или правительство могло выбрать рассматриваемое действие, учитывая стоящую перед ним стратегическую проблему. Например, занимаясь проблемой, связанной с установкой Советским Союзом ракет на Кубе, исследователи, пользующиеся моделью рациональной политики, стремятся показать, что эта акция была разумной с точки зрения Советского Союза, потому что отвечала его стратегическим целям.
3. Совершенствовать объяснение и прогнозирование позволяют две «альтернативные» концептуальные модели, именуемые здесь моделью организационного процесса (модель II) и моделью бюрократической политики (модель III).
Стандартные исходные концепции полезны во многих отношениях, но имеются убедительные данные в пользу их дополнения, если не замены, концепциями, сосредоточивающими внимание на крупных организациях и политических деятелях, участвующих в политическом процессе. Использованная в модели I посылка, по которой важные события имеют важные причины, т. е. монолиты совершают важные действия по серьезным причинам, должна быть уравновешена признанием следующих факторов: а) монолиты – «черные ящики», скрывающие различные шестеренки и рычаги весьма расчлененного механизма принятия решений, и б) важные действия есть следствие бесчисленных и зачастую противоречивых малых действий, которые совершают отдельные лица на разных уровнях бюрократических организаций, руководствуясь различными, лишь частично согласующимися понятиями о национальных целях, целях организации и политических началах. Базу для модели II составляет достигнутый за последнее время прогресс в области развития теории организации. То, что модель I определяет как «действия» и «выбор альтернативы», моделью организационного процесса характеризуется как продукция больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Столкнувшись с фактом установки советских ракет на Кубе, исследователи, руководствующиеся моделью II, выявляют соответствующие организации и показывают, какого типа организационное поведение привело к этой акции. Модель III сосредоточивает внимание на внутренней политике правительства. То, что происходит в международных отношениях, рассматривается, согласно модели бюрократической политики, не как следствие сбора альтернатив и не как продукция, а как результат различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного аппарата. Столкнувшись с проблемой размещения советских ракет на Кубе, исследователь, придерживающийся модели III, вскрывает представления, мотивы, позиции, силу и маневры главных игроков, обусловивших данный результат.
Как исследователи пытаются объяснить размещение Советским Союзом ракет на Кубе? Чаще всего приводят объяснение этого события, данное двумя советологами из «RAND Corporation» – Арнольдом Гореликом и Мироном Рашем. Они считают, что «размещение стратегических ракет на Кубе было вызвано главным образом стремлением советских руководителей ликвидировать существующее значительное стратегическое превосходство США». Как они пришли к такому выводу? Рассуждая в стиле Шерлока Холмса, они заметили ряд бросающихся в глаза особенностей этой акции и использовали их в качестве критерия для проверки других гипотез о целях Советского Союза. Так, рассуждают они, масштабы развертывания и размещение наряду с ракетами средней дальности более дорогостоящих и легче обнаруживаемых ракет дальнего действия исключают объяснение действий Советского Союза желанием защитить Кубу, поскольку эту задачу можно было бы решить с помощью гораздо меньшего количества ракет только средней дальности. Их объяснение выдвигает одну цель, позволяющую истолковывать детали поведения Советов как результат решения добиться максимума ценностей.
…При рассмотрении… примеров из литературы по внешней политике и международным отношениям поражает сходство выводов аналитиков разных направлений, проявляющееся, когда перед ними ставится задача объяснить происходящее. Все они исходят из следующего предположения: то, что нужно объяснить, представляет собой действие, т. е. реализацию определенной цели или намерения. Все они полагают, что действующим лицом является национальное правительство. Все они считают, что действие выбирается как продуманная реакция на какую-то стратегическую проблему. Для каждого из них объяснение состоит в показе цели, которую преследовало государство, совершая действие, и причины, почему это действие разумно выбрано в соответствии с целями государства. Комплекс этих предположений характеризует модель рациональной политики…
Большинство современных исследователей (а также неспециалисты) руководствуются преимущественно этой моделью (хотя чаще всего прямо об этом не говорят), пытаясь объяснить события в области международных отношений. В самом деле, то, что международные события являются актами государства, кажется настолько очевидным при осмысливании подобных проблем, что редко кто замечает модель, лежащую в основе анализа: объяснение события в сфере внешней политики просто означает показ того, почему правительство могло сознательно избрать данное действие…
Общую характеристику модели рациональной политики можно углубить, рассмотрев ее как «способ анализа» (в техническом смысле), разработанный Робертом Мертоном для социологических исследований…
I. Основная мера анализа: политика как национальный выбор
Явления в области международных отношений рассматриваются как действия, выбранные государством или его правительством. Правительства избирают действия, максимально способствующие достижению стратегических целей и задач. Эти «решения» стратегических проблем являются главными категориями, исходя из которых исследователь судит о том, что требует объяснения.
II. Организующие концепции
А. Государственный деятель. Действующим лицом является государство или правительство, рассматриваемое в качестве единого рационального организма, принимающего решение. Это действующее лицо имеет комплекс конкретных целей (эквивалент взаимосвязанных задач полезной деятельности), комплекс видимых альтернатив и дает оценку последствий принятия каждой альтернативы.
Б. Проблема. Действие избирается в качестве реакции на стратегическую проблему, стоящую перед государством. Государство заставляют действовать угрозы и возможности, возникающие на «международном стратегическом рынке».
В. Статичный выбор. Сумма действий представителей государства в связи с данной проблемой образует то, что государство избрало в качестве «решения». Таким образом, действие рассматривается как выбор одного из возможных результатов (в отличие, например, от большого количества частичных выборов в динамически меняющейся обстановке).
Г. Действие как рациональный выбор. Сюда входят следующие составные элементы.
1. Цели и задачи. Главными категориями, в рамках которых мыслятся стратегические цели, являются национальная безопасность и национальные интересы. Государства стремятся обеспечить свою безопасность и решить ряд других задач. (Исследователи редко переводят стратегические цели и задачи на язык четких практических формул; тем не менее они сосредоточивают внимание на главных целях и задачах и интуитивно стремятся сбалансировать побочные последствия.)
2. Альтернативы. Различные курсы действий применительно к данной стратегической проблеме образуют целый диапазон альтернатив.
3. Последствия. Принятие каждого из возможных курсов действий порождает серию последствий. Одни последствия составляют выгоды, другие – ущерб с точки зрения стратегических целей и задач.
4. Выбор. Рациональный выбор рассчитан на достижение максимальных ценностей. Рационально действующее лицо избирает альтернативу, последствия которой наиболее благоприятны для осуществления его целей и задач.
III. Главное умозаключение
При рассматриваемом способе анализа исследователь рассуждает так: если государство совершило конкретное действие, то государство должно было иметь цели, для достижения которых данное действие было оптимальным средством. Из этого умозаключения проистекает объясняющая сила модели рациональной политики. Загадки разгадываются путем выяснения, какого типа целенаправленные действия позволят объяснить событие с точки зрения стремления добиться максимальных ценностей.
Основное допущение о том, что государство ведет себя так, чтобы добиться максимальных ценностей, порождает суждения, главные для большинства объяснений. Общий принцип можно сформулировать так. Вероятность любого конкретного действия обусловливается совокупностью: 1) соответствующих ценностей и задач государства; 2) предполагаемых им альтернативных курсов действий; 3) оценок различных комплексов последствий (порождаемых каждой альтернативой); 4) итоговой оценки каждого комплекса последствий.
Для определенных целей полезно свести поведение государства к действиям, которые избираются единым рациональным организмом по принятию решений, контролируемым из центра, имеющим полную информацию и добивающимся максимальных ценностей. Однако нельзя допускать, чтобы эта упрощенная схема скрывала тот факт, что «государство» состоит из конгломерата полувраждебных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых ведет самостоятельную жизнь. Этот конгломерат формально и в некоторой степени фактически возглавляют государственные лидеры. Правительство воспринимает проблемы через «органы чувств» организаций. Оно определяет альтернативы и оценивает возможные последствия в зависимости от того, как организации обрабатывают информацию. Оно действует в соответствии с правилами, устанавливаемыми организациями. Поэтому, исходя из концептуальной модели II, поведение государства можно считать в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени результатом деятельности крупных организаций, функционирующих согласно обычным нормам поведения.