Правительственный аппарат каждого государства представляет собой сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот круг обеспечивает в определенной мере независимое положение. Децентрализация принятия решений, необходимых для действий по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом, власть оказывается разделенной.
Характер проблем внешней политики допускает коренные расхождения между разумными людьми относительно того, что следует предпринять. Анализ порождает противоречивые рекомендации. Конкретные обязанности, возложенные на отдельных лиц, способствуют различиям в их представлениях и в определении очередности задач. Но первостепенное значение имеют результаты. Действительно важно то, что государство делает. Неправильный выбор может принести непоправимый ущерб. Поэтому ответственные деятели обязаны сражаться за то, что они считают правильным.
Люди разделяют между собой власть. И люди расходятся во мнениях о том, что следует делать. Эти различия важны. Такая обстановка приводит к необходимости решать политические проблемы политическими методами. То, что государство делает, иногда бывает результатом победы одной группы над другими. Однако чаще различные группы, действующие в разных направлениях, порождают в итоге линию, отличную от желаемой каждой группой в отдельности. Фигурами на шахматной доске движет не просто целесообразность поддержки какого-то образа действий, не установившаяся практика организаций, предписывающая выбор определенной альтернативы, а сила и умение сторонников и противников рассматриваемого образа действий.
Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требовалась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня, бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в совокупности порождают государственные «решения» и «действия» как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком, результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» – все эти компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства применительно к данной проблеме.
Концепция политики национальной безопасности как результата политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр. Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто «играет в политику в области национальной безопасности», – самое серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению, подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности. Внутренняя политика – дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней политике в основном избегает анализа бюрократической политики, если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде так не широка, как в этой области.
I. Основная мера анализа: политика как результат политических действий
Решения и действия государств, по существу, результат внутриполитических действий. Результат в том смысле, что происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения по данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий в том смысле, что деятельность, порождающая результат, лучше всего охарактеризовать как торг. Поведение государств в области международных отношений можно рассматривать как результат сложных и тонких одновременных и перекрывающих друг друга игр между участниками, занимающими позиции, иерархическая система которых образует данное правительство. Эти игры ведутся не случайно и не в удобное для игроков время, а по определенным правилам. Загруженных делами игроков заставляет обращать внимание на проблему установленный крайний срок ее решения. Таким образом, механику ходов в шахматной игре можно представить себе как результат торга между игроками с неравной властью над конкретными фигурами с разными целями и проходящих при этом подыграх.
II. Организующие концепции
А. Игроки, занимающие свои позиции. Действующее лицо не единое государство, не конгломерат организаций, а, скорее, ряд отдельных игроков. Их группы служат средством принятия конкретных государственных решений и совершения действий. Игроки – это люди, занимающие посты…
Постами определяется, что игроки имеют право и должны делать. От занимаемого каждым игроком поста проистекают преимущества и слабые стороны, с которыми он может вступать в различные игры и вести их. Но такое же значение имеет и комплекс обязанностей по решению определенных задач. Эти две стороны медали иллюстрируются нынешним положением государственного секретаря. Во-первых, он официально, а обычно и фактически является основным источником политических суждений относительно военно-политических проблем, составляющих современную внешнюю политику, соответственно он главный личный советник президента. Во-вторых, он коллега других главных советников президента по вопросам внешней политики – министров обороны и финансов и специального помощника президента по вопросам национальной безопасности. В-третьих, он высокого ранга американский дипломат, уполномоченный вести важные переговоры. В-четвертых, он выступает как представитель администрации перед конгрессом, страной и всем миром. Наконец, он «Господин Государственный департамент», или «Господин Министерство иностранных дел», «руководитель чиновников, выразитель их интересов, судья в их спорах, контролер их работы, хозяин их карьеры». Но он не выполняет первую из указанных функций преимущественно, а затем уже остальные – все эти обязанности он должен выполнять одновременно. То, как он действует в одной области, влияет на его престиж и власть в других. Стиль, обусловленный его повседневной руководящей работой, – непрестанный обмен телеграммами, с помощью которых его ведомство поддерживает отношения с министерствами иностранных дел других государств, – противоречит потребности президента в деятеле, обобщающем и согласовывающем противоречивые взгляды. Необходимость быть близким к президенту ограничивает масштабы и активность его выступлений в роли выразителя интересов своего ведомства. Уступая министру обороны, что он часто вынужден делать, вместо того чтобы отстаивать позиции своего ведомства, он рискует потерять лояльность своих чиновников. Способность государственного секретаря разрешать эти противоречия зависит не только от его положения, но и от того, каков сам игрок, занимающий этот пост.
Ведь игроки тоже люди. Их организм функционирует по-разному. Личность – это ядро бюрократической политики. То, как каждый человек выдерживает жару «кухни», какой стиль действий характерен для него, дополняют ли друг друга или противоречат друг другу отдельные личности и их стиль во внутренних кругах, – это обязательные компоненты, образующие политический сплав. Кроме того, каждый деятель приходит на свой пост с некоторым багажом: у него своя заинтересованность в определенных проблемах, свои обязательства по различным программам, свои положение и долг в отношении определенных групп общества.
Б. Ведомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Ответы на вопросы, в чем заключается проблема и что необходимо сделать, приобретают определенную окраску в зависимости от позиции, с которой эти вопросы рассматриваются. Ибо факторы, способствующие ведомственному подходу организаций, влияют и на игроков, занимающих высшие позиции по отношению к этим организациям (или внутри них). Чтобы побуждать к действию членов своей организации, игрок должен придерживаться ее ориентации, тем более что от этого зависит, в какие игры он может вступить и с какими преимуществами. Таким образом, во многих случаях склонность к определенному подходу, проистекающая из положения игрока, позволит сделать надежные прогнозы относительно позиции, которую он займет. Однако эта склонность уменьшает или увеличивает то, с каким багажом игроки приходят на свои посты. Поэтому часто для того, чтобы делать прогнозы, надо уметь учитывать как давление, оказываемое на игрока, так и его багаж.
В. Интересы, ставки и сила. Игры ведутся ради достижения определенных результатов. А эти результаты способствуют или препятствуют осуществлению национальных интересов, как их представляет каждый игрок, влияют на программы, с которыми он связан, на благополучие его друзей и на его личные интересы. Это взаимоперекрывающиеся интересы и есть те ставки, которые делаются в играх. Способность каждого участника успешно вести игру зависит от его силы. Сила, т. е. возможность существенно влиять на результаты политики, представляет собой сочетание по крайней мере трех элементов: наличия преимуществ для ведения торга (вытекающих из официальных полномочий и функций, институциональной поддержки, поддержки избирателей, компетентности и статуса), умения и желания использовать эти преимущества и восприятия первых двух элементов другими игроками. Разумное применение силы укрепляет репутацию человека как результативного деятеля. Неудачное применение силы ведет к утрате и накопленного капитала, и репутации. Следовательно, каждый игрок должен выбирать проблемы так, чтобы можно было иметь шансы на успех. Но никакой игрок не обладает силой, достаточной, чтобы гарантировать приемл