[97]. Назывались и «истинные причины происходящего». По мнению министра, они заключались в незавершенности министерского строительства. Его дальнейшее совершенствование ему виделось в координации институциональных отношений между Сенатом и министерствами, Комитетом министров и Государственным советом.
Для организации эффективного регионального управления Кочубей предложил целый комплекс мер: 1) упорядочить «отношение министерств к управлению губернскому, чтоб каждый министр знал, чего должно требовать от губернских исполнителей и какие части подчинены в них точному его ведомству»; 2) «возвысить сколь можно звание губернаторов»; 3) «по пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные генерал-губернаторов»[98]. Как показала последующая практика, изложенные в этом документе рекомендации имели программное значение.
Этот текст породил целый пакет документов. Так, в 1811 г. увидело свет подготовленное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств»[99], призванное упорядочить полномочия исполнительных органов власти, урегулировать отношения министерств и Сената. Произошло четкое закрепление предметов ведения, компетенции, организации и ответственности министерств за управление в сферах их государственной деятельности. После вынужденного перерыва, вызванного военными событиями 1812–1814 гг., правительство перешло от обсуждения возможностей восстановления института наместничества к реальным шагам. О планируемом в 1815–1816 гг. реформировании высших этажей администрации опубликовал богатый архивный материал финский историк Петер Мустонен[100]. Судя по ним, главным препятствием для преобразований стало совмещение «линейной» министерской системы управления с персонифицированной властью генерал-губернаторов. Потребовалось время и, главным образом, опыт, чтобы осознать эту несовместимость.
В 1816 г. император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле»[101]. Не вдаваясь в историографические тонкости тематики имперского управления[102], отметим, что практика реализации чрезвычайного генерал-губернаторского управления имела свое применение и в 5-ти Поволжских губерниях: Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской. Такая последовательная территориальная локализация наместнического проекта свидетельствует в пользу его устойчивости. Александр I на протяжении последних 10 лет своего царствования, расширяя пространства его применения, шаг за шагом приближал его осуществление.
Анализ законодательных актов первой четверти XIX в., обеспечивающих деятельность российских губернаторов, показал тесную их связь с общими тенденциями развития государственного управления. Одновременно он позволил определить, куда и почему должен был писать подотчетный губернатор, где могли оседать материалы проверок его деятельности, а также жалобы на него.
Реорганизацией исполнительной власти и одновременно ужесточением сенатского надзора император стремился создать эффективную администрацию. Губернаторы в реалиях того времени были подчинены Министерству внутренних дел. Желание ограничить их «всевластие» проявилось в усилении выборных начал в лице предводителей дворянства и усилении над ними сенатского надзора. Но на практике эта конкурентная ситуация привела к обострению «антагонизма глав правительственного и сословного управления»[103], падению престижа губернаторской должности. Выход виделся в повсеместном введении института генерал-губернаторства.
Однако это намерение противоречило заявленным принципам формализации государственной власти и министерской прагматике. Во второй четверти XIX в. этот эксперимент был признан неудачным[104], что вполне соответствовало духу царствования Николая I как последовательного сторонника единообразия, централизации и рационализации всех сфер управления.
К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные губернаторы в Казанской и Тульской губерниях[105], 1 июля 1832 г. — в Нижегородской[106]. Управление Астраханской губернии также передавалось военному губернатору[107]. Продолжали действовать и территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.). В 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.
Как видим, Николай I решил сохранить систему местного управления, полученную им в наследство от старшего брата. Имперская организация управления продолжала выстраиваться как компромисс между региональной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, исходя из конкретных местных задач государственности. Это нашло свое закрепление в Своде законов в главе, посвященной административно-территориальному делению Российской империи. В ней зафиксировалось наличие двух категорий губерний: 1) управляемые по общему учреждению и 2) управляемые по особым учреждениям. При этом не указывалось, что первые управляются губернаторами, а вторые генерал-губернаторами. Статья 262 гласила: «Начальники губерний суть:
1) военные генерал-губернаторы (в столицах), генерал-губернаторы и военные губернаторы, управляющие гражданской частью. Сим губернским начальникам присваиваются наименования главных;
2) гражданские губернаторы»[108]. Следует отметить, что эта статья была оригинальной, не имеющей аналогов в действующем законодательстве[109].
Согласно высочайше утвержденному 3 февраля 1832 г. мнению Государственного совета вопрос об общем преобразовании в губерниях перешел на рассмотрение Министерства внутренних дел. Под руководством министра Д. Н. Блудова были составлены проекты: Наказа гражданским губернаторам[110]; Положения о порядке производства дел в губернских правлениях[111]; Положения о земской полиции[112]; Наказа чинам полиции со следующими к нему особыми постановлениями[113]; Положения о земской почте[114]. Результатом всех этих законодательных мер стало восстановление губернатора в статусе «хозяина губернии» и закрепление его положения как чиновника Министерства внутренних дел[115].
«Наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. узаконил сложившийся в административной практике порядок. Он был призван сделать «из одного и того же человека и главного блюстителя политических интересов государства и решителя самых мелких вопросов местного благоустройства»[116]. Стоит отметить, что текст этого законодательного акта почти без изменения вошел в статьи 357–706 второго тома Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Правовое положение губернаторов достаточно хорошо изучено в исторической литературе[117], поэтому здесь нет необходимости специально на этом останавливаться.
«Наказ» подробно регламентировал служебную деятельность губернатора от приема до сдачи губернии в случае отставки или перевода на другое место службы. Вновь назначенный правитель губернии должен был осмотреть все губернские присутствия и провести ревизию уездных учреждений и также направить отчет императору и в МВД. Что же касается «непосредственной подчиненности» Сенату, как трактовал ее закон, то она оставалась только на бумаге. Декларировалась и одинаковая зависимость губернаторов от всех министров, при этом губернаторская должность официально стала относиться к числу классных должностей МВД. Дальнейший карьерный рост начальника губернии полностью зависел от этого ведомства. Вынесение им выговоров, предание их суду за злоупотребления всецело зависело от императора[118].
Итак, во второй четверти XIX в. происходит правовое усиление власти губернатора. Все предыдущие попытки утверждения коллегиального начала в губернском правлении не дали ощутимых результатов. Оно по-прежнему «представляло собой коллегию, но само по себе ничего не решало»[119]. В «Наказе» 1837 г. законодатель очертил круг дел, которые подлежали решению в коллегиальном порядке, и тех, которые должны были находиться исключительно в