[132] систематизирован накопленный опыт губернаторских отставок, изъятый из текстов предыдущих нормативных актов: оговаривались причины, по которым губернатор должен привлекаться к ответственности, перечислялись виды наказаний. Статья 324 состояла из перечня 15 случаев, когда «гражданские губернаторы подвергались ответственности пред высшим правительством». Основными являлись: «неисполнение и неточное исполнение Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената, министерств…», по результатам ревизий сенаторов — взыскания за причастие к лихоимству, «превышение и бездействие власти», «злоупотребление вверенной власти», допущение «важных беспорядков», «произвольное вмешательство» в следственные дела и т. д. В статье 325 перечислялись виды наказаний, которым подвергались губернаторы: «…замечаниям, выговорам или иным изысканиям, или же суду и удалению от должностей, не иначе, как по ясному доказательству вины, и по Высочайшим повелениям, исходящих непосредственно от Государя императора, или вследствие представлений по установленному порядку, от Правительствующего Сената, Министерств, главных в губерниях начальств, сенаторов, ревизовавших губернию и других уполномоченных от высшего правительства лиц». К «иным изысканиям» И. А. Блинов относит денежные штрафы, секвестр на имущество и «опубликование», то есть предание суду общественного мнения[133]. Законодательный текст по изучаемому вопросу формировался как прецедентное право. «Наказ» описывал лишь общие контуры механизма отрешения губернаторов от власти, отсылая к процессуальным нормативным актам уголовного и административного содержания. Вместе с тем в нем было прописано посредничество учреждений и официальных лиц, имевших непосредственное отношение к увольнениям губернаторов. Это Сенат, Комитет министров, генерал-губернаторы, сенаторы-ревизоры, личные порученцы императора. Очевидно, что под формулировкой «уполномоченные от высшего правительства» подразумевались жандармские офицеры, негласный надзор которых законодателем не афишировался. Как правило, расследование административных преступлений по должности завершалось либо уголовной, либо дисциплинарной ответственностью.
В законодательстве не проводилось строгого разграничения между дисциплинарной провинностью и преступным деянием губернаторов. С 1816 г. инициатива наложения выговоров, замечаний, штрафных санкций на начальников губерний стала исходить «единственно от лиц министров и за их подписанием, извещая каждый раз о сем Комитет министров для сведения. А министру юстиции доводить равным образом до сведения Комитета, когда подобные замечания или выговоры будут деланы от Правительствующего Сената»[134]. Теперь право наложения дисциплинарных наказаний на губернаторов от Сената перешло к Комитету министров, то есть к их непосредственному начальству. В исполнение все это приводилось только с «Высочайшего соизволения». При Николае I власть Сената по «опубликованию» губернаторов продолжала суживаться. В 1827 г. по поводу выговора саратовскому гражданскому губернатору Голицыну[135] император отреагировал резолюцией: «…впредь Сенату никаких выговоров губернаторам не объявлять, иначе, как представляя на мое разрешение». В 1831 г. был объявлен именной указ, устанавливающий порядок выговоров и их публикации. По нему Сенату дозволялось только ставить на вид и делать замечания, без внесения в формулярный список[136]. Упомянутые именные указы являются нормами правового регулирования процесса переподчинения аппарата управления губернаторов министерствам. Они постепенно изымали исполнительную власть из ведомства Сената.
Самостоятельное место должностным преступлениям впервые было отведено в 15 томе Свода законов (1832) в разделе «О преступлениях чиновников по службе», включавшем 60 статей. Судя по их содержанию, в этом законодательстве не проводилось различий между должностными преступлениями и дисциплинарными провинностями, но оговаривалось, что в одних случаях, «смотря по упущению» взыскания определяются «без производства уголовного суда», в других, «смотря по роду преступления и степени вины» назначаются наказания уголовные. Без производства уголовного суда могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование, временный арест, временное устранение от должности или удаление от нее, денежный штраф. Эти дисциплинарные взыскания, в отличие от судебных, налагались по усмотрению вышестоящего начальства, а наказания за уголовные деяния назначались решением суда.
Наказывали чиновников лишением чинов, прав состояния, ссылкой на поселение, на каторжные работы. Судебная ответственность «за преступления по должности» могла быть уголовной или гражданской. Под уголовной подразумевалось злоупотребление властью или полномочиями, под гражданской — обязанность возместить из своих средств ущерб, нанесенный упущениями по службе[137]. Отрешение от должности могло состояться только по суду и только по постановлениям I департамента Сената. Появление в 1845 г. в законотворческой практике Николая I «Уложения о наказаниях» — свидетельство усиления борьбы с должностными преступлениями.
Понимание юридических терминов, входящих в правовой язык той эпохи, необходимо для адекватного понимания судебной практики отрешения от должности глав губерний. Толкование юридических понятий «превышение власти», «бездействие власти», «злоупотребление властью», применяемых законодателем при обосновании наказаний губернаторов, содержится в специальных работах дореволюционных историков права[138]. В исследовании профессора В. В. Есипова приведено наиболее полное, обобщен ное определение терминов «превышение власти» и «бездействие власти». Обратимся к его пояснениям этих объектов административной юстиции: «…превышение власти есть всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления. Бездействие власти есть всякое неупотребление должностным лицом средств предотвращения или преследования злоупотребления или беспорядка, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и имевшее место без умысла учинить или попустить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления»[139]. По мнению исследователя, самоуправство — как превышение, так и бездействие власти — не является способом совершения злоупотреблений. Сравнивая отличия и сходные признаки «превышения и бездействия власти» в текущем законодательстве и на примерах уложений европейских стран, Есипов приходит к выводу, что оба эти понятия широко применяются для обозначения всех должностных нарушений вообще, за исключением «мздоимства и лихоимства». Вот отчего именно эти понятия наиболее часто фигурируют в судопроизводстве по служебным преступлениям.
Когда же «превышение власти» могло стать предметом уголовной ответственности, то есть выйти за пределы административной юстиции? В случае, если преступление по должности становилось «злоупотреблением власти», при наличии злого умысла со стороны администратора (губернатора), когда чиновник осознанно выходил за пределы власти, очерченной законом. В «злоупотреблениях» происходит подмена государственных интересов личной корыстью. В таких случаях, действуя вне закона, губернатор терял характер представительства от верховной власти и становился лицом, злоупотребляющим своими полномочиями. Следовательно, строгость наказания тогда напрямую зависела от наличия или отсутствия «злого умысла» в поступках должностного лица. Стоит согласиться с дореволюционными исследователями, что грань эта тонка и часто иллюзорна, да и само несовершенство законодательства первой четверти XIX в., посредством которого осуществлялись отставки губернаторов, свидетельствует о слабой разработанности русского административного права.
И все же закон не есть практика административной жизни, а скорее проект желаемого устройства. Он обращен к реальным людям, расположившимся на должностной лестнице, которым присуще ошибаться, свойственно своекорыстие, они не лишены слабостей и недостатков. Сила закона одним только фактом своего существования не может исключить возможности совершать неправомерные поступки. Нужны гарантии законности управления, чтобы сдерживать, ослаблять и устранять «злоупотребления властью». Безусловно, гарантией законности является само устройство правящей системы, степень развитости институциональных отношений. Применительно к институту губернаторства средством к обеспечению «пределов власти» в местном управлении выступал административный надзор.
Этот контроль на губернском уровне осуществлялся в формах отчетности, ревизий, постоянного гласного и негласного наблюдения. Высшим административным органом, осуществлявшим надзор над губернаторами, являлся Сенат. В статье 278 Свода учреждения Правительствующего сената за 1832 г. к функциям I департамента (административного) относились увольнения и определения должностных лиц, отрешение их от должности, а также «общий надзор за действиями разных мест управления, происходящие от сего меры взыскания, понуждения и поощрения и разрешение между сими местами споров и пререканий о власти». По мнению С. А. Корфа, именно это «незаметно и бессознательно для самого законодателя» породило зачатки административной юстиции в России, особо проявив себя в царствование Александра I[140]. Административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц в правовой практике XIX в. рассматривалась в качестве охранения государственного правопорядка. Вместе с тем она «предоставляла для граждан публично-правовую гарантию, как способ обжалования актов управления. По этому признаку она отличалась от различных форм административного контроля за законностью управления… При правильной постановке административной юстиции обыватель приобретал право на административный иск»